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積極促進我國制度優勢轉化為治理效能
2020年01月20日 10:49 來源:《理論與改革》2020年第1期 作者:李景治 字號

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作者簡介:

  作者簡介:李景治(1943-),男(漢),北京人,原中國人民大學國際關系學院院長、博士生導師,《教學與研究》主編,主要研究方向:鄧小平理論與當代中國政治發展、當代世界經濟與政治、科學社會主義理論與實踐。

  【摘 要】 中國特色社會主義制度和國家治理體系具有無比優勢,但制度優勢還有待于轉化為治理效能,治理能力還有待于進一步提高。實現現代化,當務之急是積極促進我國制度優勢轉化為治理效能。為此,應當加強和改善黨對制度優勢轉化為治理效能的領導,各級黨組織要充分認識和高度重視把制度優勢轉化為治理效能的重大意義,堅決貫徹黨集中統一領導的各項制度,確保治理工作始終堅持正確的方向;應當充分發揮人民在制度優勢轉化為治理效能中的主體作用,完善人民代表大會組織制度和工作制度、立法和決定功能、監督功能,充分發揮共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度的作用;應當改革和創新治理的體制機制,優化行政決策體制機制,強化行政執行體制機制,加強責任追究制度,健全行政執法責任制;應當優化政府職責體系和行政監管督察體制機制,加強決策監督、執行監管督察、效能監管督察,實現監督督察的制度化、程序化;應當正確處理和理順各種治理關系,特別是政府和市場的關系、中央和地方關系、各行政部門之間的關系;應當強化各級領導干部的制度意識,不斷提高其治理能力。

  【關鍵詞】 制度優勢;治理效能;轉化

  中國特色社會主義制度和國家治理體系是一套行得通、真管用、有效率的制度體系,是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系。它為當代中國發展進步提供了根本保障,也為我們不斷推進國家治理體系和治理能力現代化提供了制度依據和制度支撐。但與制度和治理體系優勢相比,一些領域、地方、部門和單位的治理效能,還有待提高。由此產生的問題不僅影響了相關的工作,而且阻礙了中國特色社會主義制度和治理體系優勢的發揮。這無疑是中國特色社會主義制度進一步完善,國家治理體系和治理能力實現現代化所面臨的主要問題。解決這一問題的根本辦法是切實把制度優勢轉化為治理效能,防止具體治理工作與制度優勢脫節。要把我國制度優勢轉化為治理效能,必須加強和改善黨對制度優勢轉化為治理效能的領導,充分發揮人民在治理中的主體作用,改革和創新治理的體制機制,加強治理監管督察,理順各種治理關系,強化各級領導干部的制度意識和治理能力。

  一、加強和改善黨對制度優勢轉化為治理效能的領導

  “中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系,我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開,我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”[1]實現中國社會主義現代化和中華民族偉大復興,不僅要繼續堅持我國國家制度和法律制度的優勢,而且要把這一制度優勢切實轉化為治理效能。國家制度和法律制度是國家發展進步的根本依據和根本保障,而國家治理則是貫徹落實制度,運用制度推動國家發展進步的管理體系、執行能力、方式方法和相關措施。只有不斷推進國家治理體系和治理能力現代化,不斷提高治理效能,才能充分彰顯我國制度的優勢,實現國家發展進步的宏偉目標。制度優勢和治理效能相輔相成、互為因果,缺一不可。沒有制度優勢,治理就會失去根基,迷失方向,缺乏保障;沒有治理效能,制度優勢也難以落到實處。

  黨不僅領導人民創建、堅持和發展中國特色社會主義制度,而且全面領導國家治理工作。堅持黨的領導,才能進一步推進國家治理,搞好國家治理的一切工作和活動。只有堅持黨的領導,才能把制度優勢和國家治理有機結合起來,把制度優勢轉化為治理效能。堅持黨的領導是把制度優勢轉化為治理效能的關鍵和總樞紐。也就是說,要“堅決維護黨中央權威,健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系,把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。”[2]堅持黨的領導是中國特色社會主義制度的根本優勢,要把制度優勢轉化為治理效能,就要堅持黨的領導,把黨的領導貫穿于各級各類治理的全過程。

  第一,各級黨組織要充分認識和高度重視增強治理效能的重大意義。制度優勢只有轉化為治理效能,才能充分發揮作用,制度本身才能在治理的實踐中不斷發展完善。因此,把制度優勢轉化為治理效能,關系到中國特色社會主義制度的完善,也關系到國家治理體系和治理能力現代化,具有重大意義。治理離開制度就會迷失方向,而制度離開治理就成了空中樓閣。當前我們面臨的重大任務是既要繼續發展完善中國特色社會主義制度,又要推進國家治理體系和治理能力的現代化,不斷增強治理效能。各級黨組織,特別是地方黨組織、基層黨組織的工作重點,應當放在治理工作上。要下大力研究解決治理問題,積極推動治理效能的增強。各級黨組織應以全新的視野認識治理問題,擺脫舊的管理模式和領導方法的束縛,樹立科學治理、民主治理新理念。

  第二,堅決貫徹黨集中統一領導的各項制度。加強黨的領導,就要堅定維護黨中央權威堅決貫徹黨集中統一領導的各項制度。要健全黨中央對重大工作的領導體制,深化黨中央決策議事協調機構職能作用。要完善黨中央的外交外事、財政經濟、國家安全、改革開放等方面的決策議事協調機構,進一步發揮這些機構在把制度優勢和中央決策轉化為治理效能中的作用。黨中央決策要及時貫徹落實,才能發揮治理效能。這就需要完善貫徹落實黨中央重大決策的體制機制。

  各級黨組織要加強對制度轉化為治理效能工作的集中統一領導。在我國政治制度和政治體制中,黨居于領導地位。黨政軍民學、東西南北中,黨是領導一切的。制度優勢轉化為治理效能,要充分發揮黨統一集中領導的作用。要完善黨領導人大、政府、政協、以及企事業單位、基層群眾自治組織等制度。確保黨在各級各類治理中發揮領導作用。黨委的作用是集中統一領導,即堅持中國特色社會主義制度,堅決貫徹落實中央的路線和方針政策,并據此制定本地區、本部門、本單位發展規劃,推動其工作全面發展。各級黨委要充分發揮協調各方的作用,使各方面協調行動、增強合力。要積極支持人大在治理中的立法工作和決定、監督功能。積極支持各級政府依法行政、嚴格治理。積極支持各方面參與治理,促進民主治理、科學治理、有效治理。

  第三,各級黨組織要確保治理工作始終堅持正確的方向。把我國制度優勢轉化為治理效能,必須“堅持黨的集中統一領導,堅持黨的科學理論,保持政治穩定,確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優勢。”[3]堅持正確方向,就是始終堅持中國特色社會主義制度和國家治理體系的優勢,特別是堅持黨的領導、保證人民當家作主、堅持全面依法治國、實行民主集中制的優勢。[4]從一定意義上說,治理就是貫徹落實制度,是制度在各相關領域的實踐。黨中央的路線和方針政策,是中國特色社會主義制度和國家治理體系本質的集中體現。任何治理工作,都必須堅決貫徹落實黨中央的路線和方針政策。否則,治理就會迷失方向,甚至與黨的要求和人民的希望背道而馳。

  第四,各級黨組織要不斷改善自身的領導。增強治理效能,要加強黨的領導,也需要改善黨的領導。要不斷提高黨依法治國、依法執政的能力。要健全黨為人民執政、靠人民執政的各項制度。要堅持立黨為公、執政為民的理念,時刻保持同人民群眾的血肉聯系,堅持尊重民意、匯集明智、凝聚民力、改善民生的群眾路線。要不斷提高黨的執政能力和領導水平,改進黨的領導方式和執政方式,增強各級黨組織的政治功能和組織力。要提高黨在治理工作中把方向、謀大局、定政策、促改革、推動治理的能力。要提高各級黨組織民主決策、科學決策的能力。要充分發揮黨員在治理中的模范帶頭作用。

  二、充分發揮人民在制度優勢轉化為治理效能中的主體作用

  在我國,治理不同于單一的政府管理,它是由執政黨領導的、政府主導和具體實施的、人民廣泛參與的,推動經濟發展、維護政治穩定、促進社會文明進步的管理體系和系列舉措。人民是國家治理、社會治理和自我治理的主體。提高治理效能,必須充分發揮人民在治理中的主體作用,發展和完善人民當家作主的各項制度。人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度等,構成了人民當家作主和參與國家治理、社會治理和自我治理的制度體系。

  把制度優勢轉化為治理效能,必須進一步發揮人民代表大會的作用。

  第一,完善人民代表大會制度組織制度和工作制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,也是我國國家制度和法律制度的根本優勢。在黨的領導下,人民代表大會制度不斷完善,充分顯示制度優勢,為人民當家作主提供了根本制度保障。但要把人民代表大會制度的制度優勢轉化為治理效能,必須進一步健全其組織制度和工作制度,及其相關具體制度和實施這些制度的操作程序。其中包括,為治理及時提供立法依據、強化治理監督的體制機制。

  第二,健全人民代表大會的立法、決定功能。全國人民代表大會是國家最高立法機關,也是國家最高監督機關。要不斷推進國家治理體系和治理能力現代化,還需要進一步完善國家治理的立法,包括在經濟、社會、文化、環境、改善民生等具體治理工作的立法。要做到各方面的治理工作都有法可依。要防止法律的空白和不到位。還應進一步增強人大在國家治理中的決定功能。政府的重要決策,都要經過人大常委會乃至代表大會充分討論、依法通過,才能付諸實施。但哪些政府決策必須經過代表大會討論通過,哪些政府決策需要人大常委會討論通過仍需要進一步規范,形成必須遵循的制度和操作程序。

  第三,改進人大的監督功能。黨和國家監督是一個完整的體系,人民代表大會應當在其中發揮應有的、不可替代的作用。人大監督能夠發揮其他監督主體所不能或不完全能夠發揮的作用。為了更好發揮這種作用,應當加強人大常委會及其各專門委員會對相關決議草案的審議工作和相關的調查研究工作。審議是為了保證政府決策的正確性、科學性和可行性。人代會及其常委會也要對由其選舉產生和任免的干部依法進行監督。監督相關干部的廉政勤政的情況,必要時進行問責,甚至提出罷免建議。但要使這些工作落到實處,取得實際效果,還要進一步完善具體制度,使相關工作具有可操作性。

  第四,加強地方人大的立法、監督功能。地方人大在地方治理中應當進一步發揮立法、監督作用。要根據本地區的實際需要制定地方性法律法規,以增強社會治理效能,推動地方經濟發展、文化進步。改革開放40余年,國家經濟快速發展,但各地區差別也很大,面臨的具體情況和具體任務不完全一樣,其發展需要更具本地區特色的立法支持。立法工作,特別是地方立法、基層立法,要廣泛聽取企業、社區和廣大群眾的意見。全國人大常委會在各地建立了一些基層立法聯系點,以深入實際,了解民情民意,加強立法工作,更好為國家治理和社會治理服務。地方政府和基層群眾自治組織,立足基層和社區,依法開展各項治理工作,不斷提高治理效能。

  此外,把制度優勢轉化為治理效能,還需要堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。要進一步發揮民主黨派參政議政、建言獻策的作用。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議的制度。支持民主黨派和無黨派人士擔任政府職務、履行行政職能。提高人民政協政治協商、民主監督、參政議政的水平和凝聚共識的能力。發揮人民政協作為政治組織和民主形式的效能。要堅持社會主義協商民主的獨特優勢,進一步加強基層協商,構建程序合理、環節完整的協商民主體系,使協商民主在治理中發揮更好的效能。

  基層群眾自治制度是我國的基本政治制度。它同人民代表大會等制度一起構成了人民當家作主的制度體系,更直接體現了人民主體地位。提高基層治理效能,必須健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制,在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中,廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。要著力推進基層直接民主的制度化、規范化、程序化,拓寬人民群眾反映治理意見和建議的渠道。要充分發揮村民自治組織和居民自治組織在基層治理中的作用。要健全職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度。

  三、創新把制度優勢轉化為治理效能的體制機制

  把制度優勢轉化為治理效能的基礎和前提是強化制度與治理的有機聯系,使制度優勢更容易轉化為治理效能。做到這一點,一方面各項治理工作必須堅定不移地遵循和貫徹落實國家根本政治制度、基本政治制度以及建立在這些制度基礎上的體制機制。各治理主體都要堅持依法治國,依靠制度推進治理工作。各項治理措施都要符合憲法和法律精神,都要遵守國家制度,貫徹落實黨中央路線和方針政策。否則,治理就會與黨和人民的要求背道而馳。另一方面,要堅持制度與實際相結合,建立健全便于制度轉化為治理效能的具體體制、機制和操作程序。這些具體體制、機制和操作程序既符合制度精髓,又有利于制度優勢轉化為治理效能。要防止制度與治理相互脫節,防止因具體體制、機制和操作程序的缺失,影響國家制度和法律制度轉化為治理效能。

  把我國制度優勢轉化為治理效能是一項系統工程,要堅持黨的領導、人民參與,政府推進。政府在國家治理中處于主導地位,主要治理措施都要由各級政府落實、推進。因此,提高治理效能,要進一步完善國家行政體制,創新政府治理和服務方式。要“以推進國家機構職能優化協同高效為著力點,優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制。”[5]

  第一,優化行政決策體制機制。提高治理效能,應當優化行政決策體制機制。行政決策,要以黨的路線和方針政策為指導,以解決實際問題為出發點和落腳點,以促進經濟發展、社會穩定、民生改善為目標。優化行政決策體制,就要堅持民主集中制。民主集中制是黨和國家的組織制度與領導制度,是中國特色社會主義制度的重要優勢,也是協同高效的決策機制。貫徹落實民主集中制,要堅持黨的領導,要充分發揚民主,堅持民主決策。要健全匯集民意和各方面意見的機制,廣泛聽取人大、政協和廣大干部群眾的意見。要建立健全信息收集、匯總、分析、評估的體制機制,為決策提供準確的信息。各級領導班子要堅持民主決策,在決策過程中要集思廣益、暢所欲言。同時,要善于集中,即集中正確的意見,以形成比較成熟的方案供決策選擇。既要防止一把手和少數領導搞一言堂,又要避免各持己見、形不成統一意見。決策要堅持少數服從多數,涉及國計民生和國家治理重要問題的決策,要實行票決制。

  提高治理效能,應當堅持科學決策。科學決策,必須堅持正確的指導方針和方式方法。遵循從實際出發、實事求是的原則,防止脫離實際。決策前要調查研究,進行決策要有依據。科學決策,必須樹立正確的奮斗目標,不能片面追求高速度,防止經濟發展和資源配置失衡。不能只注重GDP而破壞環境。不能只重視經濟發展指標而忽略民生改善和人民的獲得感、幸福感。科學決策、正確決策,能使治理少走彎路,提高效能,而不科學、不正確的決策,必然導致治理的低效能乃至失敗。

  第二,強化行政執行體制機制。提高治理效能,應當優化行政執行體制機制。制度的生命力在于執行,制度的優勢只有在執行中才能轉化為治理效能。一個科學決策、一個好的政策,只有得到真正貫徹執行,才能發揮應有的作用。執行力強,治理效能就高,執行力弱,治理效能就低。但實際上,“執行難”一直困擾各級政府。因此,優化行政執行體制機制是把制度優勢轉化為治理效能的當務之急,勢在必行。要建立健全對各級領導班子成員帶頭執行治理決策的約束機制。治理決策一旦形成,大家都要堅決貫徹落實。有不同意見可以保留,但要無條件執行決策,絕不容許陽奉陰違、借故拖延。領導班子一把手,不僅要帶頭執行決策,而且要負責督促領導班子其他成員嚴格執行決策。

  健全強有力的行政執行系統,才能提高行政執行力。為此,應當建立健全崗位責任制,優化治理責任體系。要使每個干部都明確自己的權力和責任,依法依規行使權力,按照制度承擔責任。建立必要的考核制度,對責任制落實情況進行嚴格考核。考核結果納入個人檔案,作為職務升遷的依據。要大力表彰認真貫徹落實治理決策、執行力出色的干部,大膽使用、優先提拔這些干部。對執行不力的干部,要進行公開批評、依規處罰。

  第三,加強責任追究制度。對于工作拖拉,嚴重影響治理效能,乃至玩忽職守、不負責任,造成嚴重后果和惡劣影響的職務行為,要依法依規追究其行政責任。凡是觸犯法律的,還要追究其法律責任。黨的十八大以來,中央加大對責任追究的力度。對破壞環境、造成嚴重污染的事故,對重大安全生產事故、重大人員傷亡事故和嚴重危害人民安全與社會穩定的事故,在充分調查研究和廣泛聽取意見的基礎上,進行了嚴肅查處。涉案人員,不管職位多高,都依法依規進行了處理。其中甘肅省房地產開發嚴重破壞生態環境案件,其省市兩級政府相關領導和負責人都受到了黨紀國法的處理。江蘇省響水市化工廠發生爆炸,造成重大人員傷亡,被定性為重大生產事故和責任事故,幾十名干部受到處理,包括兩名省級干部被立案調查。這充分顯示了中央狠抓責任追究制度的決心,為把制度優勢轉化為治理效能樹立了典范。

  第四,健全行政執法責任制。行政執法一直是執法體系中的薄弱環節,其中一個主要原因是相關執法部門長期沒有執法權。城市管理直接關系到城市正常高效運轉、人民生活安全穩定,面臨的難題多、任務重,需要依靠法律法規處理各種違法亂紀的行為。但長期以來,“城管”人員沒有執法權。面對各種違法亂紀行為只能進行勸導批評,不能處罰,致使城市治理軟弱無力。黑機動三輪車和黑出租車違法運營、城鄉私搭亂建、違章傾倒垃圾等現象屢禁不止。針對這一問題,有關部門在充分論證的基礎上賦予“城管”執法權,大大強化了城市管理力度,城市秩序越來越好,違法亂紀現象明顯減少。另一個原因是,政府屬下缺少專門的執行機構和應有的執行力。政府及其所屬各部門把主要精力放在制定政策、進行決策方面,而對決策的執行沒有給予應有的重視和體制機制保障,造成執行難的局面。法院也曾面臨執行難的問題。各級法院宣判的案子得不到及時執行。形成執行難的局面。這無疑侵害了人民群眾的合法權益,也影響了司法機關的公正性、權威性。改革中,各級法院建立了執行局,專門負責宣判后案子的執行工作,從根本上扭轉了執行難的局面。行政機關其實也可以借鑒這一做法,設立專門的執行機構,專司政府及其所屬各部門有關決策的執行和方針政策的貫徹落實。這一專門的執行機構,還可以負責了解執行中的具體情況,收集、梳理、統計相關信息,及時反饋給政府部門,便于其改進工作。

  四、優化政府職責體系和行政監管督察體制機制

  促進制度優勢轉化為治理效能需要加強行政監管督察。行政監管督察,是促進制度優勢轉化為治理效能、提高行政效率的必要環節。加強監管督察的前提是,明確各部門職責,優化政府職責體系。職責明確,監管督察才能有的放矢。要進一步明確各級政府的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能,實行政府權責清單制度。這無疑是行政監管督察的目標和重點范疇。

  加強行政監管監察,應當將其納入黨和國家監督體系之中。要把行政監管督察和黨的紀律檢查、國家監察制度有機結合起來。要把行政監管督察和黨的政治建設、思想建設和黨風廉政建設以及干部工作作風建設和反腐敗斗爭有機結合起來。但是,行政監管督察要突出自身工作的重點和特色。把制度優勢轉化為治理效能,應當加強決策監督、執行監督、效能監督、審計監督等環節的行政監管督察。

  第一,加強決策監督。要審查決策程序是否符合相關規定,關鍵看是否貫徹落實民主集中制。看決策前是否進行充分的調查研究,廣泛聽取意見,看決策中是否充分發揚民主,讓大家暢所欲言,各種意見都有機會發表,看決策是否按少數服從多數原則做出,重要治理決策是否實行票決制等。決策監督,還要審查決策的內容,即決策是否遵循中國特色社會主義制度要求和黨中央精神,是否有利于本地區、本部門、本單位的發展,是否體現人民群眾的意志和為人民服務精神。凡是符合這些要求的決策,都應當予以肯定和支持。凡是不符合這些要求的決策,都應當責令修訂。

  第二,加強執行監管督察。這是行政監督的重中之重。如果說黨的紀律檢查和國家監察機關監督的重點是黨政干部的廉政勤政情況,那么行政監督的重點主要是執行監督,即治理方針政策和各項治理措施的貫徹落實情況。其根本目標是確保治理措施落地生根、順利執行、產生應有的效能。對于那些工作拖拉、不及時貫徹落實治理政策、不認真采取治理措施的部門,要嚴格督察,限期整改。要嚴肅認真監督檢查,務求實效,不能敷衍了事、走過場。為了保證執行順暢、提高治理效能,要深化行政執法改革,加強行政執法。但行政執法要務實,不搞形式主義。要正確把握行政執法的范圍、力度和頻次,最大限度減少不必要的行政執法事項。

  第三,加強效能監管督察。效能監管督察,即方針政策和決策執行結果的監督。治理效果好,要肯定成績,總結經驗,以便推廣。治理效果不好,要找原因,要在總結經驗教訓的基礎上及時調整方針政策和決策。因執行不認真、不堅決、不到位,影響治理效果,要強化和督促執行。效能監督中,要嚴防上有政策、下有對策,弄虛作假,欺上瞞下。發現此類問題要嚴肅查處。隨著舉國上下對生態環境的重視,中央和地方先后出臺了不少治理環境的方針、政策、方案、措施,取得了很大的效果。但是,各地、各部門、各單位的情況并不平衡,有的進展明顯、成效突出,有的我行我素、依然固我。一些地方,大江大河和水資源被污染、生態環境遭破壞的現象依然存在。有的地方,只做表面文章,沒有從根本上解決問題。這就需要不斷加強環保工作的督察力度。監管督察重在檢查實際效果,不能只看書面匯報和表面文章。由中央直接倡導和部署的扶貧攻堅戰,正在穩步推進,得到廣大人民群眾的支持,也得到聯合國相關部門和國際社會的贊揚。但扶貧中仍然存在一定的問題。有些地方畏難情緒比較大,只抓淺層次的扶貧,而不愿意深入解決問題。有些地方,扶貧乏術,重復老一套做法,沒有大的突破。這也需要加強效能督察,進一步推動扶貧工作健康、深入發展,推動扶貧攻堅戰堅持到底,取得決定性勝利。

  審計監督是黨和國家監督體系的重要組成部分,也是行政督察的重要環節。加強行政督察,必須強化審計工作。過去,審計工作只涉及政府各部門、國有企事業單位,涉及一般行政收支、專項資金使用等情況。隨著反腐敗斗爭的深入,審計工作擴展到各級領導班子特別是一把手的離任審計。現在,審計工作已成為黨、政、國家權力機關、國有企事業單位正常運轉的必不可少的環節,成為打擊和遏制違法亂紀、腐敗行為,以及提高治理效能的有力武器。

  第四,加強監管督察制度化、程序化。行政監管督察要不斷改進工作方法,加強制度化、程序化建設。要把定期監管督察和不定期監管督察結合起來。行政督察應當經常化,逐步實現定期化。要堅持不懈,不能搞一兩次完事。必要的話,亦可采取“回頭看”的辦法反復督察。要把一般性督察同專項督察結合起來。近年來,中央政府加強了針對重點領域和工作的專項督察督辦,特別是對環保、安全生產等工作的督察督辦。行政監察,有的是自上而下逐級推進,有的是“一竿子插到底”,由中央派人直接抓。行政督察,要進一步優化政府組織的功能和機構,健全專門監管督察機構。要統籌利用行政管理資源,形成高效率組織體系。

  五、正確處理和理順各種治理關系

  “堅持全國一盤棋,調動各方面積極性,集中力量辦大事”,是我國制度顯著優勢。[6]但要把這一制度優勢轉化為治理效能,必須正確處理、著力理順各種治理關系。

  第一,正確處理和理順政府與市場的關系。在計劃經濟時代,政府主導經濟發展。從計劃制定、資金使用、資源配置、產品定價和分配,都由政府決定。市場的作用被忽略,乃至受到人為擠壓。結果國民經濟發展缺乏應有的活力,市場供應滿足不了人民實際需要。經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。即要承認市場的作用,尊重市場規律。把社會主義制度和市場經濟有機結合起來,建立和完善社會主義市場經濟體制。健全現代市場體系,要以完善產權制度和要素市場化配置為重點,積極推進經濟體制改革。政府要更好發揮對市場的引導、服務作用。政府要堅持簡政放權,凡市場能夠發揮調節作用的領域和事項,政府都不要干預。

  計劃經濟時期,政府直接領導企業,決定企業的生產、經營、管理的幾乎所有事情。從一定意義上說,企業是政府的下級、從屬單位。企業沒有生產經營自主權,也缺乏應有積極性、主動性和創造性。這就從根本上制約了企業的活力,阻礙了國民經濟的發展。所以,改革的根本出發點就是調動企業及其生產者、管理者的積極性、主動性和創造性。市場經濟條件下,企業成為市場的主體,能夠自主生產經營。政府是國有企業的出資人,負責國有資產的保值、增值,但要堅持政企分開,防止政企不分、以政代企。政府不再直接干預企業生產經營和管理。政府要提高治理效能,應當為企業做好服務工作。包括提供金融、稅收、信息、科技、能源、資源、環保、交通、市政等方面的公共服務和保障,以及基礎設施建設。

  第二,必須正確處理和理順中央和地方的關系。貫徹落實中央戰略部署,推動經濟發展,維護政治穩定,促進社會進步,都要健全充分發揮中央和地方兩個積極性的體制機制,理順中央和地方權責關系。為此,要加強中央宏觀管理,堅決維護國家法制統一、政令統一、市場統一。要適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面的事權。同時,要賦予地方更多自主權。地方人大可以根據憲法和國家法律制定符合本地區特點和發展需要的地方法律法規。地方政府在中央統一領導和方針政策的指導下,制定本地區發展規劃,創造性地開展工作。要按照權責一致原則,規范和完善國家垂直管理體制和地方分級管理體制。逐步構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。

  第三,正確處理和理順各行政部門之間的關系。黨的集中統一領導,是我國制度優勢,但行政機構設置整體性、系統性、協調性不夠,部門之間協調配合機制較弱,影響了這一優勢轉化為治理效能。治理中政出多門、政策效應相互抵消等問題仍然存在。政出多門,是指面對同一個領域、同一個問題,同一治理對象,不同部門出臺不同的政策和規定。政出多門,難免造成政策相互重疊、交錯乃至相互矛盾,使執行單位無所適從,政策效應難以充分發揮。工信部等部門為了促進汽車工業的健康發展,下文取消各地制定的汽車限購政策。但北京、上海等大城市、特大城市,早已車滿為患,嚴重堵車,不僅限購,而且限行,根本無法執行工信部等部門的政策。老年代步車既不安全,又影響交通,交管部門嚴禁其上路,但車輛生產的管理部門沒有采取嚴禁生產措施,老年代步車的問題還是解決不了。

  要解決這些問題,一方面要進一步發揮集中統一領導的制度優勢,另一方面要完善各部門之間分工合作、協調配合機制。各部門要有分工,但分工不分家,不能影響協調配合。各相關部門之間要建立必要的協調溝通機制,定期或不定期就涉及各方面臨的共同問題進行協商,明確各部門在解決問題中的任務、職責。另一方面,要優化政府組織機構,形成高效率組織體系。要“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,使政府機構設置更加科學、職能更加優化、職責更加協同。”[7]要深入推進政府簡政放權,做到放管結合、優化服務。

  六、提高各級領導干部的制度意識和治理能力

  把制度優勢轉化為治理效能,實現國家治理體系和治理能力的現代化,關鍵在黨,關鍵在人。關鍵在黨,就是加強黨的集中統一領導。關鍵在人,就是建立一支德才兼備的干部隊伍。把制度優勢轉化為治理效能,必須充分調動各級領導干部積極性、主動性、創造性,真正發揮他們的作用。為此,要著力抓好兩方面的工作。

  第一,強化各級領導干部的制度意識。中國特色社會主義的最重要貢獻,是形成了中國特色社會主義制度。中國特色社會主義制度的不斷發展完善,從根本上保證了改革開放和社會主義建設事業的繁榮興旺。鄧小平早就指出制度的重要性。他說,“組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”“領導制度、組織制度問題更帶根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題,關系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視。”[8]改革開放進程中,黨中央反復強調制度的重要性,并不斷發展完善中國特色社會主義制度,特別是黨和國家的政治制度、組織制度、工作制度和領導制度。把制度優勢轉化為治理效能,“各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識”。[9]

  強化制度意識,就是要充分認識制度和制度建設的重大意義。要充分認識中國特色社會主義制度的本質特征和優越性,要從基本國情出發發展完善這一制度,要堅持制度自信和道路自信,堅定不移走中國特色社會主義道路,不能照抄照搬他國制度模式,既不走封閉僵化的老路,也不走改旗易幟的邪路。

  各級領導干部強化制度意識,就要自覺尊崇制度,帶頭維護制度權威。要充分認識到,中國特色社會主義制度和國家治理體系是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學體系,是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系,是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系。要深刻認識到,只有中國特色社會主義制度和國家治理體系,才能持續推動中國的進步和發展,確保中華民族實現“兩個一百年”奮斗目標進而實現偉大復興。

  各級領導干部強化制度意識,要嚴格執行制度,努力做制度執行的表率。各級領導干部是制度的執行者,是否認真遵守制度、推動制度的貫徹落實,直接關系制度能否落到實處,治理能否取得實效。因此,要不斷完善權威高效的制度執行機制,加強對制度執行的監督。各級領導干部要自覺遵守制度,嚴格按照憲法和法律法規辦事。嚴格按照黨章黨紀要求自己,習慣在制度的監管下工作,在紀律監督下做人做事。

  各級領導干部要學會依靠制度推進工作。即通過執行制度確保本地區、本部門、本單位工作方向正確、健康穩定發展。要正確處理人治和法治的關系,要堅持依法治國。依法行政,防止個人凌駕于制度之上、實行人治。各級領導干部,無論職務多高,地位多顯赫,所開展的工作有多重要,都不能破壞制度,為所欲為。

  各級領導干部,不僅要自覺尊崇制度、帶頭維護制度、嚴格執行制度,而且要努力發展和完善制度。任何制度都來源實踐,并隨著實踐的發展而不斷發展完善。如果說制度的生命力在于執行,那么制度恰恰在執行中得到發展完善。各級領導干部不僅是制度的執行者,從一定意義上說也是制度的制定者。他們為制度的制定和發展完善提供經驗,并直接或間接參與制度的制定或發展完善。因此,各級領導干部都有責任和義務強化制度意識,為制度的制定或發展完善做出自己的貢獻。各級領導干部在工作實踐中要有所創新,并以工作實踐的創新促進制度的創新。

  第二,提高各級領導干部的治理能力。各級領導干部是把制度優勢轉化為治理效能的關鍵。因為他們不僅要執行制度,貫徹中央的路線和方針政策,而且要具體領導和推動本地區、本部門、本單位的治理工作。其治理水平和能力如何,直接關系到制度優勢能否轉化為治理效能,以及治理工作的好壞。因此,提高各級領導干部的治理能力,就成為新時代干部隊伍建設的重大任務。

  各級領導干部要提高治理能力,必須不斷加強馬克思主義理論修養,認真學習和貫徹落實中國特色社會主義理論,用以指導自己的工作。不斷提高按照制度履行職責、行使權力、開展工作的能力,提高推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局等各項工作能力和水平。要善于深入實際調查研究,傾聽群眾呼聲,把握時代脈搏,始終堅持經濟建設為中心和改善民生為第一要務。要善于正確處理和化解各種矛盾,緊緊抓住人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間這一主要矛盾,保持社會穩定、制度穩定、民心穩定。

  各級領導干部要提高治理能力,就要帶頭搞好黨風廉政建設,模范遵守黨章黨規,吃苦在前,享樂在后。要勵精圖治,有所作為,敢闖敢干,勇于創新。要堅持正風正氣和良好的政治生態環境,抵制不正之風,大膽開展批評與自我批評,不回避矛盾和問題,不搞好人主義。要堅持實事求是,說實話,干實事,不搞政績工程和形式主義。要善于團結同志,廣泛發揚民主,堅持民主集中制,不搞一言堂、獨斷專行。

  〔參考文獻〕

  [1][2][3][5][6][7][9]中共中央.關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2019:2,6,3,16,3,17,42.

  [4]習近平.繼續沿著黨和人民開辟的正確道路前進,不斷推進國家治理體系和治理能力現代化[N].人民日報,2019-9-25.

  [8]鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994:333.

作者簡介

姓名:李景治 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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