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新中國70年社會治理之回顧與新時代展望
2020年01月31日 08:43 來源:《學習與探索》2019年第10期 作者:盧春龍 字號

內容摘要:摘要:中國的社會治理經過70年實踐探索取得了顯著成效,社會治理體制改革持續深入,社會治理方式不斷變革,為促進社會建設、保障民生作出了積極貢獻。

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  摘要:中國的社會治理經過70年實踐探索取得了顯著成效,社會治理體制改革持續深入,社會治理方式不斷變革,為促進社會建設、保障民生作出了積極貢獻。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會治理創新,在治理體制、治理理念等方面提出了一系列新論斷新要求,并進行了全面系統的部署,從而推進了社會治理進程不斷深化,開創了新時代國家治理新格局。基于中國發展現實和時代發展需要,新時代的社會治理實踐應從構建協作共治、共享治理、法治治理、智能治理、安全治理、專業治理、以德治理的新格局等七個維度展開。

  關鍵詞:新中國70年;國家治理;社會治理改革;新時代社會治理;變遷脈絡

  基金項目:北京市宣傳文化高層次人才培養資助項目

 

  新中國成立70年來,隨著我國政治經濟體制改革的日益深化,社會經濟結構與社會建設也發生了深刻變化。70年的社會變遷終于指向了新時代的社會治理。在黨的十九大報告中,習近平總書記關于新時代社會治理提出了很多新理念新思路新方向,這為當前的社會治理變革提供了新的遵循。本文對新中國70年的社會治理過程進行了系統梳理,并在此基礎之上,重點討論與分析黨的十八大以來中國社會治理在體制機制、理念與措施等方面的新變化,進而展望我國社會治理的發展前景。

  一 中國社會治理70年之變遷脈絡

  新中國成立70年來,我國社會治理的脈絡大致可以劃分為政府管制、社會管控、社會管理、社會治理四個大的階段。

  1.政府管制階段(1949—1978年)

  從1949年新中國成立至1978年,我國社會的主要矛盾以階級斗爭為綱,政權建設與政治建設壓倒了一切。從社會治理的角度來講,在這一時期的社會建設領域中,國家與社會高度重合,具有非常顯著的“國家—社會”一體化特征。換而言之,在這個階段沒有對國家與社會進行有效區分,國家通過單位這樣一種高效的載體,將權力管理的觸角延伸到社會各個領域。

  在1949—1978年這樣一個特殊階段里,單位作為聯系個人和國家的觸角,扮演了非常重要的社會角色。幾乎所有的城市居民都被分配到各種類型的工作單位之中,他們依靠單位獲得工資、住房、食品、教育、醫療等幾乎所有的生活必需品和社會福利。一般說來,我國城市地區主要有黨政機關、事業單位、國有企業、集體企業等四種類型的單位。黨政機關包括中國共產黨的各級組織、部門、機關和各級政府所屬的部門、機關。事業單位則是指國家出于社會公益目的,由國家機關或者其他組織利用國有資產興辦的、主要以教育、科研、醫療、文化、出版、廣播和娛樂為主要職能的機構。事實上,在這一階段事業單位幾乎提供了絕大多數的社會基本公共服務,涵蓋了科教文衛等諸多領域的基礎性公共福利。同時,國家根據事業單位自身屬性和是否具備營利能力進行綜合評估,進而決定給予比例不同的財政撥款用以支持此類承擔公共事業的單位的正常運轉。國有企業主要指那些所有權屬于國家的、在生產和服務領域創造利潤的企業。與此同時,集體企業既不屬于中央政府所有,也不受中央政府的直接管理,而是由其所在地區的地方政府進行管理并在經濟上給予資助。

  從社會建設的角度考察,這一階段的單位不僅要實現生產和管理任務,而且要承擔重要的社會責任,包括為單位成員提供住房、教育和社會福利等。在城市,如果一個人不屬于任何一個單位的話,那他/她必須接受所在轄區街道辦事處的管理;但是那些沒有單位的社會群體,他們不僅缺乏和社會進行有效互動的載體,而且住房、食品和其他的社會服務幾乎不可能通過市場的方式來獲得,這使得他們在生存方面面臨很大的困境。在農村,政府根據農民的居住地范圍將其劃分到不同的人民公社,并且通過在公社中付出勞動,獲得相應的口糧。人民公社是政社合一的組織,是我國社會主義社會在農村中的基層單位,也是我國社會主義政權在農村的重要延伸。盡管人民公社在20世紀60年代以后功能逐漸衰退,但是它的基本職能一直都在發揮。

  對于人口流動,國家基本采取了控制措施,尤其是農村人口向城市流動。1956年12月30日國務院發出《關于防止農村人口盲目外流的指示》,明確規定工廠、礦山不應私自招用農村剩余勞動力。1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國戶口登記條例》,以法律制度的形式明確規定“公民由農村遷往城市,必須持有勞動部門的錄用證明,學校的錄取證明,或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明,向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。也正是基于上述兩項制度性安排,國家實現了對人口流動的有效控制,并把全體社會成員分為農村居民和城市居民兩大類,從而使二元戶籍制度正式確立。

  綜上所述,以單位為載體進行的社會管理使中國形成了一個高度依賴單位的社會。通過單位這一制度形式,國家限制了社會居民的職業流動和職業升遷;而嚴格的戶籍制度和非常有限的人口流動,使得國家能夠對社會實現深度介入,從而進行有效的管制。

  2.社會管控階段(1978—2001年)

  1978年十一屆三中全會實現了“以經濟建設為中心”的工作重心轉移,并提出我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。我國的改革開放由此啟動,并逐步深化。

  首先,這一時期,國家對社會的管理出現了重大轉變,其重要表現就是國家逐漸承認民營經濟的合法性,并且采取措施鼓勵其發展。改革開放以來,民營經濟的發展經歷了三個主要階段:第一階段(1978—1983年)以官方承認個體經濟的合法性為標志;第二階段(1984—1991年)以民營企業的興起為標志;第三階段開始于1992年初鄧小平同志的“南方談話”。在這次著名的談話中,鄧小平呼吁中國經濟繼續深化改革,并指出社會主義也可以發展市場經濟。隨后,在1992年10月召開的黨的第十四次代表大會上明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟。在此背景下,政府采取了一系列有效措施促進民營經濟發展。

  其次,工作單位對社會居民的影響力不斷減弱。改革開放從根本上打破了1976年以前國家主導的分配模式,城市居民不僅可以依靠單位來謀生,還可以通過市場這一新的資源配置方式來獲取各種生活資源。另外,政府從20世紀80年代開始進行行政體制改革,試圖重建國家行政管理體制,使其能夠適應市場經濟的發展,并且縮減國家參與經濟活動的范圍。到1998年,國務院取消了大多數的工業部委,并將其轉變成企業、行業協會或宏觀管理機構。政府對經濟生活的管理逐步從微觀走向宏觀,從直接走向間接。同時,政府逐步推行事業單位綜合改革,把其中大多數與國家行政機構的級別和待遇脫鉤,改制成為企業實體。改革之后,政府只對少數的事業單位進行全額撥款,大多數的事業單位都轉變為經濟上獨立核算的企業實體,其員工也不再享有國家機構工作人員的待遇,而主要通過市場分配的方式獲取資源。

  改革開放帶來的社會轉型,使得單位的作用逐步衰落,社會經濟結構開始發生分化,社會逐漸從國家體制中相對獨立出來,國家對社會建設的方式進入社會管控階段。

  3.社會管理階段(2002—2012年)

  這一階段中共中央首次提出社會管理的議題,把其作為頂層設計的重大任務加以部署,特別是在黨的十六屆四中全會上首次提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。至此,中國的社會建設進入了社會管理階段。

  進入21世紀以來,隨著改革開放進一步深化,市場日益在資源配置中起決定性作用,社會的獨立性也日益增強,中國逐漸從一個沒有階層差異的社會轉變為一個階層差異日益明顯的社會,學界對中國社會分層問題進行了深入研究。例如,陸學藝和他的研究團隊就將中國社會群體劃分為國家與社會管理者、經理人員、私營企業主、專業技術人員、辦事人員、個體工商戶、商業、服務業員工、產業工人、農業勞動者、城鄉無業(失業)、半失業者等十大階層。

  面對社會的深刻變化,國家提出了和諧社會理論。黨的十六屆六中全會明確提出構建社會主義和諧社會的指導思想,強調按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求,著力發展社會事業、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創造活力,走共同富裕道路。其中,關于完善社會管理方面則重點提到了社會協同、公眾參與這兩個概念。所謂社會協同,就是承認社會的獨立性地位,并使之在社會管理中發揮更大的作用,與政府形成協同管理的局面。同時,提倡公眾參與也是一個很重要的進步。公眾參與的領域主要包括三個方面:一是立法層面的公眾參與,強調公眾參與立法的訴求與作用;二是公共決策層面的公眾參與,強調公眾參與公共政策的制定過程;三是公共治理層面的公眾參與,強調公眾參與基層公共事務的管理過程。這一系列政策的轉變標志著國家對社會建設從社會管控轉向社會管理。

  4.社會治理階段(2012年至今)

  黨的十八大以來,真正現代意義上的社會治理得以確立和發展。黨的十八大報告指出“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系,加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制,加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系,加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制,加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”。這是黨的歷史上第一次鮮明地提出 “構建中國特色社會主義社會管理體系”的重要戰略思想。

  2013年,黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中把“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標,并提出“加快形成科學有效的社會治理體制”的任務。至此,社會治理取代了社會管理,成為社會建設的新要求。

  十八屆三中全會把創新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,并從改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面,確定了創新社會治理體制的任務,具有很強的戰略指導性和問題針對性,也為黨在推進全面深化改革的過程中繼續探索國家治理體系和治理能力現代化、探索中國特色社會主義社會建設確定了新的目標。在 “五大發展理念”指導下,十八屆五中全會進一步提出“推進社會治理精細化”的要求。

  從社會管理到社會治理,雖然只有一個字的區別,但實質內涵卻發生了根本的變化。在治理觀念上,實現了由傳統國家管理理念向現代國家治理理念的轉變;在治理主體上,實現了由政府單一主體向多元主體的轉變;在治理過程上,實現了由單向度的自上而下向多向度的協商與合作的轉變;在治理內容上,實現了由政府管理向政府與社會、公民合作共治的轉變。從政府的角度來說,政府需要從管不好和不該管的領域中退出,建設服務型政府,更好地對公眾的需求進行及時有效的回應,并對社會進行積極引導和有限度的干預。

作者簡介

姓名:盧春龍 工作單位:中國政法大學教務處

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張賽)
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