首頁 >> 社會學
建國以來社區治理的三種邏輯及理論綜合
2020年01月20日 09:56 來源:《社會政策研究》2019年第1期 作者:葛天任 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

 

  作者簡介:葛天任,同濟大學政治與國際關系學院助理教授、清華大學中國社會與金融研究中心特聘研究員

  內容提要:考慮到社區治理的限度,如何實現社區公共服務的有效供給既是社區治理的題中之義,也是本文所關注的核心問題。本文從政府、市場和社會關系理論出發,回顧了西方社區治理的三種理論路徑,并在總結建國70年以來中國基層社區治理實踐的基礎上,概括提煉中國基層社區治理的三種邏輯及其治理機制,進而嘗試構建中國社區治理理論的綜合分析框架。從宏觀制度和微觀行動兩個視角分析社區治理中政府、市場和社會的互動機制,可以作為我們研究制定社區發展政策的理論基礎。

  關 鍵 詞:基層治理/社區治理/社區發展/治理理論/grass-roots governance/community governance/community development/governance theory

  標題注釋:國家自然科學基金重點項目“城市交通治理現代化理論研究”(71734004)資助和中央高校基本科研業務費專項資金資助,及同濟大學中國特色社會主義理論研究中心課題資助。

  一、中國基層社區治理的“核心問題”

  隨著住房商品化改革的深入推進,社區治理逐漸成為學者、政府官員、社會人士和老百姓眼中的“問題”(肖林,2011)。基層社區治理失效似乎已經成為一種共識。2016年,北京大學張靜教授撰文指出,曾經堅固而深入的基層社會治理體系陷入了困境,成為政治社會學研究面對的挑戰性問題(張靜,2016)。但如果仔細分析,不難發現社區治理在很大程度上是被問題化、難題化了,乃至被泛化了。這是因為學者們往往從宏觀問題入手來討論社區問題,其研究的潛在指向也往往是宏觀問題,社區不過是透視宏觀問題的“方法”。為了更加明晰地討論問題,應該將社區治理問題置于這樣一個前提之下:社區治理是有限度的,很多看似社區治理的問題需要宏觀制度調整和政策創新來解決。

  由于治理在本質上是討論如何維持秩序、供給服務,更多是聚焦具體政策層面的問題,因此社區治理的核心問題如同其他治理理論研究的議題一樣,主要是討論基層社區層面的公共秩序、公共服務或公共產品的治理機制、政策制定、規劃管理等方面的問題。在當前階段,對于中國社區治理研究的理論建設而言,如何有效提供充分的、均衡的社區公共服務,是本文所主要關注的核心問題。目前,從理論和文獻上來看,由于對社區治理限度的認識相對不足,社區公共服務供給問題并沒有得到更為充分的關注,同時尚未建立起較為系統化的理論框架和概念體系。同時,這一研究議題不僅具有深厚的理論價值,而且也具有相當程度的實踐應用價值。2017年6月,《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》正式發布,其中聚焦的問題就是城鄉社區公共服務供給問題,其具體內涵是“要以居民群眾需求為導向,以供給側結構性改革為動力,推動社區服務精準化、精細化、專業化、標準化,不斷提升社區服務能力,讓居民共享全面建成小康社會的發展成果。”(羅燕,2018)那么,進一步來講,針對上述問題,究竟有無理論基礎可以借鑒?又如何總結歸納中國的實踐經驗?怎樣構建理論架構?這些問題就是本文所要研究的重點。

  在理論上,討論社區服務的有效供給問題,其本質是在討論政府、市場和社會的角色、邊界和互動,更具體講是在討論治理機制、政策制定的問題。基于此,本文圍繞著社區公共服務供給問題,從政府、市場和社會關系理論視角出發,回顧了西方社區治理的三種主要思路,通過分析建國以來,尤其是改革開放以來中國社區治理的實踐探索歷程,系統總結中國社區治理實踐的三種治理邏輯并進行比較反思,在此基礎上嘗試提出中國社區治理理論建構的總體性思考,最后提出新時代中國社區治理的政策與治理層面的建議。

  二、西方社區治理研究的三種理論路徑

  在介紹和歸納西方社區治理理論脈絡方面,吳曉林和郝麗娜(2015)的研究做了扎實的理論考察。他們運用文獻分析法,從政治經濟學視角討論了新自由主義、社群主義、國家主義在社區治理中的表現形式和治理機制,最后提出國內相關研究既要適度借鑒國外研究成果,又要在差異化、本土化上下功夫。在這一研究的基礎上,本文針對社區公共服務供給問題,從哲學范式和理論框架來看,也可以說,有三種競爭性理論在發揮作用。這些理論要么側重政府、要么側重市場、要么側重社會,引領了世界范圍內三種社區公共服務供給的政策選擇:新自由主義理論,社群主義理論以及國家統合的理論。

  當然,上述三種理論的提出各自有著十分鮮明而具體的時空背景,不了解這些背景將會對這些理論產生認知錯誤,甚至有可能引起政策上的混亂。因此,了解理論背景并結合中國的具體情況來借鑒和分析,顯然是我們思考構建中國社區治理理論的基礎和前提。

  第一,新自由主義社區公共服務供給理論主要是應20世紀70到80年代以來,西方新自由主義政治經濟理論而提出。由于遭遇石油危機引起的滯漲、福利國家的效率下降,“二戰”之后流行的“凱恩斯主義”經濟政策在歐美國家逐漸式微,代之而起的是新自由主義經濟理論。新自由主義觀點認為,應該限制國家權力的擴張,市場經濟和公民社會能夠實現自我調節。在社區方面,新自由主義理論主張更多地引入市場機制,減少政府的福利負擔,大幅度削減公共開支,將大量公共部門轉為私營部門,并通過公私合作的方式提供社區服務。政府應該由服務提供者身份轉變為服務購買者和規則的監督者。在新自由主義的影響下,西方國家的社會力量廣泛參與到社區治理中來,社區政策的照顧對象從“普遍性原則”轉向了“選擇性原則”。不能忽視的是,新自由主義的社區服務供給理論往往更加適合于有著悠久自由經濟傳統的英美國家。然而,這一理論最終無法解決日漸拉大的社區分化問題,市場失靈的現象是普遍存在的(Adams & Catron,1994)。

  第二,社群主義(Communitarianism)的社區公共服務供給理論主要是針對新自由主義的批判而產生的。面對社區的分化和衰落,新自由主義并沒有能夠提供救世良方。社群主義呼吁人民應該承擔自己的責任和義務,通過公共參與、社區自治來實現社區融合或社會融合。社群主義的本質是對抗過度的個人主義意識形態在社區治理層面的投射和影響。在筆者看來,這種觀點并非是80年代以來隨著對新自由主義的批判才產生的,其在西方有著悠久的傳統。對于歐洲大陸國家而言,社群主義實際上將社區服務的有效供給寄托在公民權利和公民責任上。顯然,絕對的社群主義就會轉變為帶有烏托邦色彩的社會空想。在實際的運作中,新自由主義和社群主義的調和形成了比較鮮明的社區治理模式,國家承擔福利責任但有限制,而個體、公民社會和國家之間也需要建立一種基于責任的合作體系。新自由主義和社群主義的融合,本質上是針對社區服務的集體屬性和市場失靈問題的回應而產生的。然而,社群主義,或者說社群主義與新自由主義的調和,最大的難題是如何解決社區的集體消費的組織問題(李強、葛天任、肖林,2015),對于大多數缺乏公民社會傳統的國家、地區乃至群體,社群主義的政策實踐是失效的(Bowles & Gintis,2002)。

  第三,國家統合的社區公共服務供給理論強調國家應該對社區治理進行全面干預,提供基礎秩序和社區公共服務。20世紀為國家統合主義的社區理論提供了豐富的實驗樣本。在東歐、蘇聯、中國和東亞地區的豐富實踐,為這一理論提供了實證研究的基礎。研究表明,在有著悠久傳統的東亞地區,從早期社區治理的發展歷程來看,日本、中國臺灣、韓國和新加坡等國家和地區的基層社區公共服務供給模式都有著明顯的、不同程度的國家主義色彩(王名、楊麗,2011;葛天任、許亞敏、楊帆,2018)。盡管學者們往往更加警惕國家統合主義的弊端,排斥“國家中心論”,尤其是認為國家統合主義難以避免腐敗、利益偏向、官僚制低效等問題,但是不能否認的是,離開國家的社區治理,將失去基本秩序,同時仍然無法有效解決利益團體偏向的問題(吳曉林、郝麗娜,2015)。實際上,我們應該警惕的是國家權力的過度干預、全面干預,而不能把國家的作用一概排斥掉。蘇聯和中國在20世紀五六十年代的基層治理實踐證明,國家全面壟斷政治經濟資源、進行單位化和集體化的管理模式,最終由于無法實現公共產品質、量的提升而陷入困境(葛天任、李強,2016)。當然,在做比較研究的時候,社區公共服務供給背后的治理機制在不同國家、地區表現出了很強的差異性,這與其政治制度、公民文化的傳統有著高度的相關性。甚至在一個國家之中,處于不同發展階段的區域、城市,社區治理所嵌入的治理結構的差異也會導致社區公共服務供給績效的差異(葛天任,2018)。當然,在分析社區服務供給的治理機制問題上,相關國外理論的討論仍然有某些沒有被人們認識清楚的方面值得進一步討論(Bellefeuille,2005)。

  總之,回顧西方社區治理的三種理論路徑,我們認識到:首先,制度文化和治理結構是社區服務供給理論的前提條件和隱含假設,在討論社區公共服務供給問題的時候,不能簡單地套用某一個理論路徑,或者簡單地從某一個理論路徑的價值立場出發來制定政策或者研究問題。當然,在實踐中,沒有哪一個國家是始終完全采取某一特定理論的,政府、市場、社會的角色與功能在不斷因社會時空背景的變化而變化。例如,在英美,新自由主義的政策路徑、社群主義的治理思路都是現實治理機制的政策選項,加之有著悠久的法律傳統和公民自治文化的治理基礎,并且經歷了長期的發展演化,其在不同歷史時期,政策選擇有不同的偏向,但基本上也是“簕王道雜之”,因地制宜、根據形勢變化而采取相應治理政策。再如,新加坡、日本的社區治理中,政府發揮了非常重要的主導作用,但隨著經濟發展和社會發展水平的提升,市場和社會的力量也開始發揮了更大的影響,從而逐漸形成了多元參與的混合社區治理模式(王名、楊麗,2011)。對于曾經采取國家統合方式的蘇聯和中國社區治理而言,這一模式已經被基本放棄(Bray,2006,2007),但改革開放以來的中國社區治理實踐證明,讓市場、社會機制更多地發揮作用,對于提升社區公共服務效率、降低治理成本有著非常重要的影響。

  三、中國基層社區治理的邏輯起點及其展開

  改革開放前三十年和后四十年的中國社區治理是一脈相承的,分析中國社區治理不能忽視其邏輯起點。改革開放之前,中國采取的是一種國家全面統合的基層社區治理模式,其主要的治理邏輯就是國家高度集中的政治經濟體制在基層單位的運行。當時,也就是1949年之后,新中國為了實現快速工業化,采取了國家高度壟斷資源的制度,這一制度在城市是單位制、街居制,在農村是人民公社,社會學把這一體制概括為“單位制”(李路路,2013)。單位制的運行基礎是對勞動力、土地、資本和技術的高度壟斷,并由國家通過單位組織完成對社會資源的重組、分配和再分配(Bray,2007)。

  由于發展市場經濟的需要,放棄“單位辦社會”的基層治理模式,才能釋放出市場動能,也就是讓勞動力、土地和資本的自由流動。正是在這一背景下,民政部在1992年正式提出了“社區建設”的政策主張(Bray,2006),并在1995年開始大規模組建新的居委會,于1998年大規模推動住房商品化改革,此后隨著大規模快速城鎮化和房地產市場的建設,中國基層社區的空間形態和治理格局發生了巨大變化。在1998年前后,中央陸續推動了一系列“結構性改革”,在城市地區,地方政府嘗試通過更為市場化的方式來配置住房、醫療、教育、養老等基本公共品以滿足民眾的熱切需要。也是在這一段時期內,隨著國企改革在全國大范圍地開展,地方政府在基層社區治理中甚至采取了類似“休克療法”式的具體政策,也就是在短期內徹底廢除“單位辦社會”,除一些國有企業的部分日常管理職能繼續保留外,在對市場機制的高度信任下,大量下崗職工在缺乏社會保障的情況下被推向市場,這一時期政府對市場能夠解決社區問題充滿信心(Wu,2002)。這一時期政府對社區治理的總體思路是下放權力、引入市場機制、對國家統合主義的治理機制缺乏自信。

  然而,市場機制同樣存在失靈問題。市場機制需要國家提供基礎秩序才能有效運行,而且理論上,隨著市場的擴展,政府規模也隨之增大,這一點在后續中國社區治理的實踐中可以觀察得到(葛天任、李強,2016)。一些研究證明,日漸絕對化的市場主義治理邏輯,由于缺乏政府對集體消費的組織和規范,其最為嚴重的后果,是社區基礎秩序一度失控,大量“業主維權”事件的一個重要原因是社區服務在很大程度上具有公共屬性或者集體屬性。市場主義的治理邏輯增加了社會風險,而所有矛盾最終又指向政府,政府為了社會穩定又重新介入基層社區的治理(李強、葛天任、肖林,2015)。2003年,新一屆中央政府開始強化社區建設和社會穩定,并通過“和諧社區”“平安社區”“網格化管理”“項目化管理”等一系列專項治理措施加強對基層社區治理的介入和干預,實施具有再分配性質的社區發展政策。縱觀中國社區治理的政策導向,從單位制解組的市場化社區發展到國家重新介入社區治理,社區政策如同鐘擺一樣,從市場的一端擺向政府的一端。

  在這個總邏輯下,從改革開放四十年來的各地社區治理創新模式來看,各地社區治理雖然呈現出多種創新模式(張平、吳子靖、趙萌,2019),但最為主要的治理邏輯卻可以分為以下三種:行政統合、政社合作與多元參與。首先,在中國的政治制度下,社區治理的大邏輯或者說是主要治理模式毫無疑問是政府主導或者說是黨政統合為主,但是具體到處于不同發展階段的區域或城市,在社區治理上存在著不同的邏輯:第一,是行政統合的治理邏輯,也就是政府統管社區公共服務。在這一治理邏輯下,社區公共服務供給的主體是行政力量,行政力量采取了多種形式來直接支配社區公共資源、承擔治理責任。第二,是政府與社會組織合作的治理邏輯,即通過培育社會組織、鼓勵其參與社區公共服務供給。這一治理邏輯的實踐案例大多來自具有“強政府”和“強市場”色彩的長三角地區。第三,是多元參與的治理邏輯。在市場改革較早、經濟較為發達、毗鄰港澳的珠三角地區,政府主導下的多元參與治理邏輯能夠很好地反映中國市場經濟最為發達地區的社區治理特征。下面,本文將深入討論這三種治理邏輯的具體形成與發展,并進行一定的比較與反思。

  四、中國基層社區治理的三種邏輯及其比較

  (一)行政統合的治理邏輯

  如果從“結構—行動”的理論視角來看,宏觀政治經濟結構在很大程度上決定了城市社區治理的基本邏輯。以北京為例,作為首都,維護社會穩定是其治理的首要目標,高度集中的政治經濟體制決定了北京基層政府擁有較為雄厚的財政和組織資源。行政統合的治理邏輯基礎是政府治理能力相對較強,而社區自治能力相對較弱。

  除了資源控制外,行政統合的社區治理需要政府擁有強大的組織動員體系,并將各種社區社會組織、傳統的群眾性組織、市場組織納入整個街道的管理體系之中。以北京市A街道為例,筆者調查發現,截至2016年,全街道共有約30個左右的科室,公務員和事業編制的工作人員共有200人左右,政府直通下來的各種分支機構如工商所、派出所、司法所、社區居委會、社區服務中心等工作人員合計200人左右,以及由市財政、區財政負責并以“臨聘”方式雇用的保安、勸導員、樓門長、安全員等保守估計約200人左右。大約600人實際管理著約16萬人、16個社區的日常生活、提供基本的社區公共服務。此外,街道還發動建立了各種群眾性組織,并把這些群眾性組織聯合起來成立社區志愿者聯合會。行政統合的治理邏輯在那些市場失靈、社會失靈的社區有著最為直接的體現,政府需要直接介入以保證社區居民的公共利益和秩序得以保護和維護。當然,行政統合邏輯的最大好處是短期效率極髙,但最大的弊病是治理成本較高,在很大程度上抑制了社區自治的形成,也不符合社區自治的法理論述。

  但正是由于行政統合的高效率與財政支持的軟約束,行政統合治理邏輯有其現實基礎。但在高層政府的推動下,基層政府也可能嘗試探索基層社區治理創新路徑,探索社會組織參與社會治理的新模式,以希望適應社會發展的需要。但這一治理邏輯的兩個最重要約束條件如果不發生變化,基層政府缺乏根本上改變的動力:治理成本和組織成本。行政統合需要大量財政資金作為支撐,同時需要大量群眾性組織、積極分子參與基層社區治理。但隨著經濟發展進入新常態,老一代群眾組織和積極分子逐漸退出,行政統合治理邏輯的支撐基礎正在悄然流逝。

  (二)政社合作的治理邏輯

  “政社合作”的內涵是強調政府與社會的合作治理。與行政統合模式有所不同,政社合作本質上是政府轉變職能,也是黨政關系的重新定位和調整,政府通過培育基層社會組織,創造了大量各式各類的群團、社區社會組織、民辦非企業等基層社會組織,從而極大地改變了基層社區治理格局和基層社區服務供給模式(敬乂嘉,2014)。值得注意的是,政社合作的治理邏輯在于補充行政主導的不足之處,主要目標在于提高社區公共服務供給績效。

  以上海市為例,上海市在全市范圍內推動政府購買社會組織服務,提供社區公共服務,培育社會組織參與社會治理。這些社會組織,既有覆蓋全市的社會組織,又有覆蓋某一個區、街道的社區社會組織、志愿者組織。政府和社會組織合作提供社區公共服務的治理機制有著可觀的績效表現。據統計,上海市在2010年、2011年分別開展社會公益服務項目1.6萬、1.4萬個,分別舉辦各類公益活動44.67萬次、29.45萬次,2009到2012年的三年間,上海市共提供了310萬人次公益服務(楊雄、周海旺,2015)。以上海市B社區為例,像婦女之家、殘疾人協會、消防工作室、紅十字服務站、社區志愿服務站、消費維權聯絡點、小區工會聯合會、社區傷害監測點、居民區綜治工作站、法律援助工作中心聯絡點等各類黨群組織、社會組織在社區公共服務供給中補充了行政力量的不足。例如,在楊浦區政府推動的“睦鄰家園”建設行動中,社會組織參與社區治理不僅包括社會服務領域,還包括社會事務、應急管理、社會矛盾調解等,都發揮了較為積極的作用。

  但也有研究指出,行政力量與社會組織之間的關系需要進一步協調和理順(李強、陳孟萍,2018)。社會組織的培育發展與“社區建設”“改進社會治理方式”“創新公共服務模式”等政策作為地方政府尤其是街道辦事處的考核指標,在執行發展社會組織政策的時候,基層政府往往結合自身需求有選擇地培育和管理社會組織,對社會組織發展采取技術主義策略。這主要表現在基層政府大多將發展社會組織視為一種社區建設和治理創新的手段,也因此,社會組織發展是高度嵌入地方行政網絡之中,同時社會組織業務活動的開展,也是高度嵌入在社區建設政策網絡的實踐之中(黃曉春,2015)。在這一意義上,政社合作的治理邏輯雖有擴大社會參與的創新之處,但仍然具有相當程度的行政主導色彩。

  (三)多元參與的治理邏輯

  多元參與社區治理的內涵是充分依靠市場機制和社會機制,引入市場主體和社會主體合作,提供社區公共服務。從政府角度看,多元參與的治理邏輯是政府發揮基礎性作用,并承擔市場失靈、社會失靈的最后保護功能。

  以深圳為例,作為中國改革開放的前沿特區,深圳毗鄰港澳,在社區治理方面深受港澳影響,經過多次改革形成了多元力量參與共治的社區治理格局。自建立特區以來,深圳共進行了8次行政體制改革,行政規模得以精簡(張驍儒、陳東平,2015)。在人口急劇增長的壓力下,由于行政規模的限制、社區服務缺口較大,依靠市場、社會的多元力量來保證基層社區的有序運行、提供有效的社區公共服務是深圳的最佳選擇。可以說,多元參與的社區治理機制的形成具有深刻的政治經濟根源。當然,這并不是說深圳的政府管理能力下降了,相反這有效提高了政府的治理能力。在社區治理方面,除了市場機制發揮作用外,例如著名的“桃源居模式”,深圳在基層社區推動居民決議會、議事會制度,鼓勵發展社會組織、社區社會組織、志愿者群體、社區基金會等參與社區建設方面,也取得了客觀成效。2015年,深圳全市注冊社工已達到5000人,市、區兩級政府購買社會組織服務達3億元,共組建了776個社區議事會,全市樓門長達14.4萬人(張驍儒、陳東平,2015)。

  從具體運作機制角度看,以筆者所調查的深圳市羅湖區為例,羅湖區政府創建了社會組織孵化平臺,其中就有深圳市民自發成立的專業性很強的災害應急救援隊,羅湖區為這一組織提供了相應的活動場所,這一組織在應急救援方面發揮了積極作用。以筆者訪談的深圳“春暖社工”機構為例,它承接了很多政府轉移的社會管理工作職能,社工普遍年輕、專業、高效,有力地支持了社區服務中心的工作。此外,深圳市還創建了10家社區基金會,這些基金會吸納社會資金、市場資金,為社會組織、社區組織提供支持資金,有力地促進了社會組織的發展和社區自愿自助精神的形成(徐家良、劉春帥,2016)。當然,深圳社區治理創新還有很多內容有待深入總結。

  (四)三種治理邏輯的比較分析

  經過建國以來70多年的探索,我國逐漸形成了以政府主導為主,市場和社會力量以不同形式、不同程度參與到社區治理之中的模式,形成了獨具中國特色的社區治理模式。隨著時代變遷,中國基層社區治理因應社會時空條件的變化,通過改革創新改變了傳統的國家統合主義的“一元化”治理模式,逐漸形成了“一核多元”的混合治理模式。

  具體而言,這種“一核多元”的混合治理模式兼具上述三種治理邏輯。這三種治理機制各有優劣。比如,行政統合機制在社區公共安全、應對城市大事件的基礎動員方面具有極強效率,但是在社區日常事務處理、社區公共服務提供方面則缺乏彈性和效率。行政化的社區服務在提供諸如養老、教育、婦女兒童幫扶、社會救濟救助、社區文化建設等方面,難以有效回應個性化的具體訴求,也很難做到專業化的服務供給。政社合作機制,雖然一方面具有行政主導色彩,但另一方面則通過引入社會力量提供專業化的社區服務,力圖扭轉行政化服務供給的不足。但這一治理機制的缺點是治理成本激增,第三方評估很容易流于形式。從這個角度看,政社合作機制是一種服務型治理,但仍缺乏對激活社區、基層民主等長期可持續治理目標的考慮。多元參與的治理邏輯雖然來自治理實踐和變化了的社會環境,結合市場和社會機制更有優勢的一面,并通過基層民主建設、制度建設引導社區居民有序參與進來,從而達到提高社區公共服務和激活社區自治的雙重目的。比較而言,多元參與是一種相對低成本的、可持續的社區治理機制。

  從長遠發展來看,隨著經濟增長進入新常態,社區治理的財政投入不可能永遠處于擴張狀態,如何降低治理成本、發揮社會、市場的積極效能,應是今后中國社區治理走向可持續發展的改革方向。

  五、基于中國社區治理實踐的理論綜合

  中國廣袤的地域、多元化的地方民情,漸進的改革政策以及地方試點、總體推進的改革戰略,為我們反思西方理論、建構中國理論提供了樣本和條件。正是在反思西方理論和本土40年改革開放實踐的基礎上,我們可以重新認識中國社區治理中的政府、市場與社會的關系,進一步廓清今后社區政策的理論視野。

  首先,政府代表公權力,是社區治理中的主導力量。政府集中了大量資源,擁有強大的資源動員能力,能夠在短期內迅速改善社區治理狀況,較好地提供基本公共服務。但是由于社區治理績效常常難以衡量,缺乏有效的激勵機制,行政統合的社區治理存在著管理渙散、公共服務短缺、社區參與不足的現象。一些基層政府更關心的是上級指令,而對基層社區民眾的真實需求并不了解,并沒有有效解決社區民眾真正關心的問題(周雪光,2011)。從理論上看,行政低效是科層制的固有問題,解決激勵機制問題,并非僅僅在于如何創設治理績效指標,而主要在于激發社區自治活力、擴大社區事務的公共參與、吸納社區民意、通過落實基層民主制度建設來監督行政行為。

  其次,市場配置資源具有天然合理性。在計劃經濟時代,社區生活基本上是由國家計劃統籌分配。國家通過單位體制給城市居民分配房屋、食品以及各種生活必需品。國家按照一定空間范圍和人口規模為城市居民配備糧站、副食店、理發店等基本生活服務設施。但是,計劃體制在資源配置方面天然存在著信息不對稱問題,同時又難以做到合理有效地配置資源(李強、葛天任、肖林,2015)。隨著價格改革、國有企業改革、住房改革的推進,市場在社區生活資源配置方面開始發揮越來越大的作用。隨著城市商品房交易市場建立和發展,在一些地方,市場主導的社區治理模式開始出現,這一模式配置資源能力強,發展潛力較大。然而,由于社區公共服務具有外部性,市場主導模式也存在著明顯的劣勢。一方面,一般情況下,遵循市場理性的房地產開發企業或者物業公司在提供社區公共服務方面缺乏激勵。另一方面,在一些老舊社區,由于諸多歷史原因或者整體收入水平相對較低,難以組織集體消費購買物業服務,在大量的城市老舊社區、貧困社區中也存在著較為普遍的市場失靈問題(李強、葛天任、肖林,2015)。因此,絕對化的市場主義治理是不可取的,在我們的改革實踐中,政府最終仍要擔負起“兜底”的責任,這就決定了不能從理論上完全排斥社區治理的國家功能和政府職能。

  最后,社區最終要走向自治,社區自治不僅是法理目標,更是世界主要發達經濟體的政策選擇。而且,對于同時政府失靈和市場機制存在失靈的社區,社區自治和共治的治理機制十分必要。社區居民自發組織并處理社區事務有很多優勢,尤其是能夠彌補市場、行政力量的不足。實際上,基層社區自治最符合我國基層居民自治的制度設計,也最符合社區治理的政策預期和政策導向。然而,對于內部分化或者碎片化較為嚴重的城市社區治理而言,實現社區自治或者社區共識仍困難重重。在社會發育階段,社會自組織能力還比較薄弱,社區自治還有來自制度和自身多重因素的限制。盡管如此,社區自治或共治模式的不斷生長,卻恰恰證明在現有體制下經過制度和政策調整,實現社區自治的制度目標和政策預期是完全可能的(葛天任、李強,2016)。

  綜上,我們逐漸認識到,社區治理中的政府、市場和社會各有其獨特的優勢和劣勢(表1),三種治理邏輯盡管有各自理論源頭和價值范式,但是完全可以融入形成一個綜合性的理論框架之中。中國巨大的人口、廣袤的地域、差異的民情,決定了國家主導的中心地位,也決定了我們在基層社區治理總體上采取“一核多元”的治理模式。在這方面,國家在基層社區治理中扮演的角色非常重要,維護公共秩序、組織集體消費、提供社區公共服務都需要國家發揮“元治理”功能(吳曉林、郝麗娜,2015;李強、葛天任、肖林,2015)。同時,我們也認識到,多元力量共同參與社區治理才能進一步滿足人民群眾對美好社區生活的向往和需要,尤其是市場機制的資源配置效率高,能夠有效解決彈性較大的市場需求配置問題,能夠提供較為優質的專業化服務、能夠滿足個性化和個體化需求。在社區治理中引入市場機制、有效發揮市場機制的作用是基礎性的、決定性的,這是我們改革開放40年來探索得出的基本經驗,十分寶貴。同時,我們也不能忽視市場機制的不足,市場失靈乃至社會失靈在轉型社會中仍是一種普遍現象。尤其是對有著30年計劃經濟生活體驗和幾千年家族生活傳統的中國社會,現代居住社區基本還是一種陌生事物,它需要一段時間來形成和穩固。現代社會的社區建設離不開現代公共價值的支撐,也離不開現代社區商業和經濟系統的支撐,離不開現代社會組織體系的支撐。

  當然,從政治經濟視角來透視中國基層社區治理的邏輯并構建理論框架仍只是一種嘗試,還有許多理論工作有待更進一步補充。例如,如何進一步探索適合中國的現代社區治理的基礎共識、共同理念?這些共識和理念如何發揮作用?如何進一步分析政府、市場與社會三者之間的具體邊界和互動機制?不同的治理機制具有怎樣的績效差異?怎樣測量和比較這種差異?這些問題仍有待進一步的探究。

  參考文獻:

  [1]肖林,《“社區”研究與“社區研究”——近年來我國城市社區研究述評》,《社會學研究》,2011年,第4期,第185-208頁.

  [2]張靜,《中國基層社會治理為何失效?》,《文化縱橫》,2016年,第5期,第30-34頁.

  [3]羅燕,《讓居民擔當社區治理主角——專訪民政部基層政權和社區建設司司長陳越良》,《民生周刊》,2018年,第11期.

  [4]吳曉林、郝麗娜,《“社區復興運動”以來國外社區治理研究的理論考察》,《政治學研究》,2015年,第1期,第47-58頁.

  [5]Adams & Catron,1994,“Communitarianism,Vickers,and Revisioning American Public Administration”,American Behavioral Scientist,Vol.38,No.1.

  [6]李強、葛天任、肖林,《社區治理中的集體消費——以特大城市的三個基層社區為例》,《江淮論壇》,2015年,第4期,第97-102頁.

  [7]Bowles & Gintis,2002,“Social Capital and Community Governance”,The Economic Journal,Vol.112,No.483.

  [8]王名、楊麗,《社區治理的國際經驗與啟示》,《重慶社會科學》,2011年第12期,第50-56頁.

  [9]葛天任、許亞敏、楊帆,《戰后日本基層社區治理經驗及對中國的啟示》,《地方治理研究》,2018年,第2期,第53-65頁.

  [10]Bellefeuille,G.,2005,“The New Politics of Community-Based Governance Requires:A Fun Damental Shift in the Nature and Character of The Administrative Bureaucracy”,Children and Youth Services Review,Vol.27,No.5.

  [11]葛天任,《治理結構與政策執行:基于3個城市社區建設資金使用案例的實證研究》,《中國行政管理》,2018年,第7期,第108-114頁.

  [12]Bray,D.,2007,“The Making of the State Enterprise System in Modern China:The Dynamics of Institutional Change”,by Morris L.Bian (review).The China Journal,58(July 2007),203-206.

  [13]Bray,D.,2006,“Building ‘Community’:New Strategies of Governance in Urban China”.Economy and Society,35(4),530-549.

  [14]李路路,《單位制的變遷與研究》,《吉林大學社會科學學報》,2013年,第1期,第11-14頁.

  [15]Wu,Fulong,2002,“China's Changing Urban Governance in the Transition:Towards a More Market-oriented Economy”,Urban Studies,Vol.39,No.7,pp.1071-1093.

  [16]張平、吳子靖、趙萌,《中國城市社區治理研究的發展態勢與評價——基于(1998-2017年)2049篇CSSCI的文獻計量分析》,《治理研究》,2019年,第1期,第21-30頁.

  [17]楊雄、周海旺,《上海社會發展報告(2015):從社會管理轉向社會治理》,社會科學文獻出版社,2015年,第109-110頁.

  [18]敬乂嘉,《從購買服務到合作治理——政社合作的形態與發展》,《中國行政管理》,2014年,第7期,第54-59頁.

  [19]李強、陳孟萍,《社區治理中基層政府與社會組織關系探討——中國臺灣M縣“村里”與“社區發展協會”案例研究》,《社會學評論》,2018年,第4期,第3-11頁.

  [20]黃曉春,《當代中國社會組織的制度環境與發展》,《中國社會科學》,2015年,第9期,第146-164頁.

  [21]張驍儒、陳東平主編,《深圳社會建設與發展報告(2015)》,社會科學文獻出版社,2015年,第87頁.

  [22]徐家良、劉春帥,《資源依賴理論視域下我國社區基金會運行模式研究——基于上海和深圳個案》,《浙江學刊》,2016年,第1期,第216-224頁.

  [23]周雪光,《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》,《開放時代》,2011年,第10期.

作者簡介

姓名:葛天任 工作單位:同濟大學政治與國際關系學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
W020180116412817190956.jpg
用戶昵稱:  (您填寫的昵稱將出現在評論列表中)  匿名
 驗證碼 
所有評論僅代表網友意見
最新發表的評論0條,總共0 查看全部評論

回到頻道首頁
QQ圖片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
內文頁廣告3(手機版).jpg
中國社會科學院概況|中國社會科學雜志社簡介|關于我們|法律顧問|廣告服務|網站聲明|聯系我們
三张牌游戏炸金花规则