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從分藩到分省——清初省制的形成和規范
2020年01月30日 09:57 來源:《歷史研究》2019年第5期 作者:傅林祥 字號

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  摘要:清初江南、湖廣、陜西三省的分省,是元代實施行省制度以后較為特殊的一次分省過程。就行政區劃、職官制度層面來說,三省的布按兩司與巡撫員缺的增裁、轄區的調整在順治十八年至康熙六年間逐步完成。三省保留下來的區域性巡撫職能得以調整,其與布按兩司之間新的行政關系得到確立,巡撫由此全部下轄布按兩司,三省事實上析分為六省。在這個過程中,既有應對區域問題的局部改革,也有全國性的政策變化,動因各不相同。此后,進入《清會典》的規范過程。“分藩”是對三省布政使司衙門及其轄區變化的記載,“分省”是對新的省行政機構(政府)和新省區的認同。乾隆十三年九月關于督撫居外官之首的討論以及御準,表明朝廷對新省制的一種確認。康熙、雍正兩朝《清會典》的規范隨著認識的變化而有所不同,乾隆二十三年編纂的《清會典》載全國有十八省、督撫為“外官”,確立了十八省與清代省制的法定地位。

  關鍵詞:分省 省制 督撫 法典規范 清代

  作者簡介:傅林祥,復旦大學歷史地理研究中心教授。

 

  正德《明會典》載全國行政區劃為南北二直隸、十三布政使司,習稱兩直隸(兩京)十三省,又設總督、巡撫分駐各地。清順治二年(1645)改南京(南直隸)為江南省,是為十四省。雍正二年(1724),直隸地區設布政使司(以下簡稱藩司、藩)和按察使司(以下簡稱臬司、臬),職官制度由此與各省相同,后習稱直隸省。乾隆《清會典》載全國實行府州縣地方行政制度的區域為順天、奉天兩京府及十八省,各省行政長官為總督和巡撫。江南、湖廣、陜西三省何時析分為江蘇、安徽、湖北、湖南、陜西、甘肅六省? 各省的行政長官如何從明初的布政使轉變為清代的總督、巡撫,即督撫是怎樣從“差遣官”完成向地方大吏的轉換?學界作過很多研究, 但仍有可探討的余地。而清人是如何認識本朝省制和省區的變化過程,《清會典》作為國家法典是如何基于當時的認識進行規范,則較少被研究或關注。

  地方行政制度史的研究對象,以行政區域的劃分、行政權力的分配與各級地方政府的組織為主。清初江南等省的分省是空間上的行政區域重新劃分、組織上的省行政機構(省級官員衙門體系)的重建和權力的重新分配,督撫轉換為地方大吏的實質就是成為省行政機構的行政長官,這些都是清初省制變化中的關鍵點。本文以清初巡撫和布按兩使官缺的調整及其轄區變遷、巡撫職能變化作為切入點,復原清初江南、湖廣、陜西三省省級官員衙門的分官設治及其行政體系調整的過程,分析清初分省的動因、清人對新省區的認識以及《清會典》的規范過程。

  一、協理不如分任:分藩與增設臬司

  順治十八年,江南省右藩遷駐蘇州府城并分管江寧、蘇州、松江、常州、鎮江五府,這是清初江南等三省最早的省級官員駐地、轄區、職能調整。江南省的幅員小于陜西、四川、湖廣等省,所轄府州縣數量在直隸、湖廣之后。江南省為順治二年改明代南直隸而設,朝廷非常重視,設置有江南江西總督(駐江寧)和江寧(駐蘇州)、安徽(駐安慶。順治六年被裁后由操江巡撫兼,康熙元年[1662]操江巡撫不再管理軍務后稱安徽巡撫)、鳳陽(駐泰州。一度由漕運總督兼,駐淮安)三員巡撫。總督與布按兩司管轄全省,三員巡撫分管各府州。那么,江南省為何在三省中最先分藩?

  江南省左右藩分駐兩地,應與朝廷錢糧緊張有關。順治初年,國庫空虛,“是以內則司農,外則藩省,動見掣肘”。 明代江南地區賦稅特重,有“三吳賦稅甲天下、蘇松賦稅半天下”之稱。清廷依據明朝名義上的數目(實際征收額要低一些)征繳錢糧,江南省每年都不能完成。戶部不斷催促,三員巡撫隨之問責府縣。在這種情形下,總督郎廷佐在順治十四年三月的奏請中,認為江南省自順治八年至十三年積欠錢糧的原因是多方面的,“未必盡欠在民。或官吏侵蝕,或解役烹分,新舊牽混,上下朦朧”, 題請由左右布政使分管新舊錢糧:左布政使專管征收新糧,右布政使督催守巡道員分路催征歷年積欠錢糧。

  這一請求得到朝廷的同意。清代一些志書贊許為“宿弊頓為之革”。江南省右藩的職能由此發生了改變,《順治十八年縉紳冊》記載為“江南等處承宣布政使司右布政使專理錢法”。

  但是,這一措施并沒有完全革除“宿弊”。江南省積欠錢糧仍是普遍現象,數量最多的是江寧巡撫轄區內的蘇松常鎮四府:“一邑之征輸,近可比于上江數府之額賦,遠可比于他處通省之歲供。兼之節年壓欠,新舊帶征,催呼日迫,民力日疲。”順治十七年正月出任江寧巡撫的朱國治,在第一次奏請被戶部否定的情況下,于次年再次奏請將右藩移駐蘇州。朱氏首先指出江南省行政體系存在著一個重要缺陷,與錢糧相關的事務都要經過藩司,藩司成為全省辦理錢糧事務的一個瓶頸:

  江寧等十四府、徐州等四州,凡催征報解,總歸諸藩司矣。漕(運)、操(江)二撫臣與鳳陽撫臣及臣撫衙門,凡批駁、查核,并責諸藩司矣。上江按臣、下江按臣,凡考察完欠,亦問諸藩司矣。而以藩長一官備求肆應,極一人之精力,任通省之催科,拮據不遑,實難周到。所以參罰屢至,而國賦終虧也。

  其次,藩司衙門以左藩為主,有時還要左右藩協商,行政效率低下。此時江南藩司所管事務最為“煩劇”,為了打消朝廷擔心增加支出的顧慮,朱國治對右藩的駐地、轄區、衙署等問題進行了說明:

  擬將安慶、廬、鳳、淮、揚、徽、寧、池、太等九府、徐州等四州,所屬雖多,而賦役少減,專責之左藩,仍令駐扎省會,可以居中征解。臣屬江寧、蘇、松、常、鎮等五府,所屬雖少,而賦役較重,專責之右藩,令其移駐蘇州,可以就近督催。若右藩一官,臣前言駐常,而今言駐蘇者,非敢自為異同也,誠以駐蘇與臣同城,如上用與軍需事在緊急,必煩查解者,臣催藩司,可以一呼而至,所謂臂指之靈也。況錢糧重大,防護宜嚴,若蘇城有臣標官兵,而藩司倉庫亦可恃為□御,此又臣之欲圖萬全耳。至于書門與皂快,右藩原自有人,固不煩另編經費。兼以新移之衙舍,蘇郡查有閑署,亦不煩創造興工。所議添者,止司印一顆。我皇上必不靳此而貽東南半壁財賦難完之憂也。

  朱國治的建議理順了行政關系,形成江寧巡撫—右藩—蘇松等五府的管理格局,有望提高行政效率,獲得了朝廷的同意。順治十八年十一月,朝廷任命孫代為江南布政使司右布政使,移駐蘇州府。江南省由此分藩,右藩的駐地、轄區和職能均發生了變化。此舉開啟了一省之內兩員布政使分駐并分區而治的“新例”。此后,右藩也被稱之為江南江寧蘇松常鎮五府布政司右布政使、江寧蘇松等處布政司。

  但是,朱國治在奏疏中沒有說清楚分藩后,原屬右藩催征的積欠錢糧由哪個布政使負責,職掌稽核財賦的戶科給事中趙之符為此上奏:“凡正項錢糧及兵餉,將其原來即拖欠在上江者,可交給左布政司催繳。而其原來即拖欠在下江者,可交給右布政司催繳。理應如此。如此則職責變得專業,督催尚可用力,無相互推諉之弊端,且不會有上下愚昧混淆之事。視錢糧之辦完及拖欠,定左右布政司之優劣,則俱可無言以對也。”

  分藩后,隨之產生江南省錢糧總數如何向朝廷上報的問題。順治十四年前,三員巡撫各自奏報轄區內的數據,全省數據由藩司匯總奏銷并由總督負責。順治十四年,朝廷規定總督不再經管錢糧,全省數據改由江寧巡撫匯總并上報。新任江寧巡撫韓世綺認為已經分藩,繼續匯總上報只是增加工作量,并無實際意義,因此在康熙元年九月上疏:“一省錢糧已分南北,將來司總完欠,兩藩各另為冊,似難復以通省匯核。第司總既分,則撫總須照左右二司所轄分造。除臣之撫總及右司總冊,臣應循例造報,其安、鳳二屬撫總暨左司總冊,或歸安撫,或歸鳳撫。”部議核準。這樣,安徽、鳳陽兩巡撫所屬各府錢糧數據,左藩匯總后,由安徽巡撫上報;江寧巡撫所屬各府錢糧數據,右藩匯總后,由江寧巡撫上報。同月,右藩專轄新設的永盈庫及庫大使一員,左藩仍轄原有的長盈庫,各自擁有附屬機構。經過上述變革,江南省左右藩的駐地、轄區、附屬機構,與主管上級(巡撫)以及與戶部的行政關系,均已一分為二,成為兩個獨立的行政管理系統。

  如前所述,江南省的變革引起了京城言官的注意,言官成為陜西、湖廣兩省分藩以及三省增設臬司的推動者。康熙二年四月,戶科都給事中史彪古上疏,提議當時幅員最為廣闊的兩省——陜西、湖廣的左右藩也應分駐并分區而治,理由有三點:一是這兩個省幅員遼闊,省會都不在適中的地方,“武昌則僻乎東偏,西安乃邇乎南界”;二是制度規定州縣征收到的錢糧必須上解到藩司所在的省會,而兵餉又必須從省會下發支放,來回折騰,增加了開支;三是社會不安定,“況四塞之隩,素多綠林暴客;洞庭之淼,亦饒江洋巨盜”,錢糧上解與下發途中容易出現意外。周綸:《石樓臆編》卷1《藩臬》,《四庫全書存目叢書》,濟南:齊魯書社,1997年,子部,第232冊,第645、646頁。吏部隨即征求兩省督撫意見。湖廣總督張長庚會同湖廣、鄖陽、偏沅三巡撫題奏贊成,并提出了具體方案。陜西督撫應該也無異議。由此,陜西省左藩駐西安府,分轄西、漢、鳳、延四府及興安一州;右藩駐鞏昌府,分轄平、慶、臨、鞏四府及寧夏、河西各衛所。湖廣省左藩駐武昌府,分轄武、漢、黃、安、德、荊、鄖、襄八府;右藩駐長沙府,分轄長、衡、永、寶、辰、常、岳七府及郴、靖二州。康熙三年四月,湖廣右藩移駐長沙,陜西右藩在此前后移駐鞏昌府, 湖廣、陜西由此分藩。

  在史彪古上疏后不久,山西道御史李贊元于康熙二年七月提議在江南省增設按察使一員。此時,湖廣、陜西兩省分藩之事已經在走程序,吏部認為三省應各增設按察使一員,同樣征求相關各省督撫意見。《分理刑名奏議》是一份“部覆”,應是吏部公文的節錄,記載了增設按察使的過程:

  該臣等查得先經會議,各省按察使所管刑名繁簡不一,江南省事件繁多、地方寬闊,陜西、湖廣兩省地方寬闊,而且與別省多設巡撫,止一按察使管理刑名,必至遲誤。相應于江南、湖廣、陜西三省各增設按察使一員,分府料理。其駐扎地方及分隸府分,應敕江南、陜西、湖廣各該督撫確議具覆。移咨去后,今據湖廣總督張長庚疏稱,據各司會詳,應駐長沙為適中,專理湖南長、寶、衡、永、辰、常、岳七府、郴、靖二州一切刑名政事,照依右司,一例并駐長沙,以為經久之規模,等因,前來。查增設臬司駐扎地方、分轄府分,既據該督撫查明,以長(沙府)為適中,駐扎妥便。應如督撫所請,候命下之日銓補可也。

  康熙三年二月,添設甘肅按察使,駐鞏昌府,轄平涼等四府。三月,增設湖廣按察使,駐扎長沙府。五月,江南省增設江北按察使,駐鳳陽府泗州,分轄安慶、廬州、鳳陽、淮安、揚州五府以及徐、滁、和三州,江寧、蘇州、松江、常州、鎮江、徽州、寧國、池州、太平九府和廣德州仍隸屬于江南按察使。至此,三省的司法行政系統也一分為二。湖廣、陜西兩省增設的臬司與右藩的駐地和轄區相同,原設的臬司與左藩駐地、轄區相同,布按兩使的轄區已經重合。江南省比較特殊,一是兩藩與兩臬的轄區不同,二是兩藩、兩臬分駐三地。康熙五年,按照新劃定的江寧、安徽兩員巡撫的轄區,布、按兩司的轄區重新進行了調整,左藩所屬揚、淮二府和徐州往屬右藩;江北按察使自泗州移駐安慶,轄安慶等七府三州;布按兩使的轄區重合。如前所引,這些分駐的布政使衙門亦可稱之為布政使司,全國由此共設17組布政使司和按察使司。

  三省分藩后,左右藩名義上仍屬一個布政使司。其他各省沿襲明制,設有左右兩員布政使(除貴州外)。康熙六年七月,經過議政王貝勒大臣、九卿科道的討論,朝廷決定河南等11省保留一員布政使,“至江南、陜西、湖廣三省,俱有布政使各二員,駐扎各處分理,亦應停其左、右布政使之名,照駐扎地名稱布政使。” 三省的六員布政使“照駐扎地名稱布政使”,說明朝廷已經認為這是各有名稱的新布政使司。每個布政使司只設一員布政使成為一項全國性的新制度。

作者簡介

姓名:傅林祥 工作單位:

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