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管濤:大國匯率政策協調的新范本
2020年01月30日 13:29 來源:《中國外匯》2020年第4期 作者:管濤 字號

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  【要點中美第一階段經貿協議關于匯率問題的表述,不是新版的“廣場協議”,而是雙方的共同義務,創造了大國匯率政策協調的新范本。

  美國東部時間2020年1月15日,中美正式簽署第一階段經貿協議。協議第五章為《宏觀經濟政策、匯率問題和透明度》(以下簡稱“匯率章節”)。該章節共有13條,分為總則、匯率慣例(即雙方在匯率政策上做出的承諾)、透明度,以及執行機制(即雙方分歧解決機制)等四個部分。長期以來,匯率問題都是中美經貿關系中焦點、難點問題。這是雙方首次以法律文本的形式,在共識、對等基礎上對此進行規范。這不是新版的“廣場協議”,而是雙方的共同義務,創造了大國匯率政策協調的新范本。

  匯率問題沒有超出之前中美達成的基本共識

  人民幣匯率問題長期受到美方的關切。早在奧巴馬政府時期,雙方建立了中美戰略經濟對話機制(S&ED),匯率是其中的一項重要議題。雙方多次強調推進由市場決定的匯率制度,增強匯率靈活性以反映經濟基本面。

  2018年底,中美兩國元首在G20布宜諾斯艾利斯峰會期間會晤,重啟中美經貿談判,其中匯率問題就是磋商的一個重要內容,并較早達成了一致意見。

  2019年初“兩會”記者招待會上,易綱行長介紹兩國就匯率問題達成了四點共識,即尊重各自的貨幣政策主權、堅持匯率由市場決定、不搞競爭性貶值并就外匯市場保持密切溝通,以及按照國際透明度標準披露數據等。只是2019年8月,節外生枝的“匯率操縱國”指控,才令此事又被納入兩國經貿磋商的議程。

  匯率章節的內容充分體現了文本的平衡性

  2019年5月11日,劉鶴副總理在結束第十一輪中美經貿磋商后接受媒體采訪時劃出了中方的三條“紅線”,表示雙方的協議必須是平等、互利的,在重大原則問題上中方決不讓步,中方三個核心關切問題必須得到解決,其中之一就是“文本平衡性”,要尊重國家尊嚴。

  在此次協議的“匯率章節”中,這一原則得到了充分展現。文中四個部分每一條款,都是指向“締約一方”或者“締約雙方”,沒有任何條款是有關單方面的權力或者義務。因此,“匯率章節”的內容通篇都是基于雙方共識和共同義務,對于雙方完全對等,并多次強調相互尊重,體現了平等互利的新型大國關系。

  恪守不競爭性貶值不會額外增加中方的執行負擔

  避免競爭性貶值以及避免將匯率用于競爭性目的,是“匯率章節”的核心內容。但這本就是二十國集團(G20)、國際貨幣基金組織(IMF)多邊框架下各國做出的承諾。

  匯率是兩種貨幣之間的比價關系,因此,匯率政策天然具有外部性。一個國家采取怎樣的匯率政策,不僅對本國,對他國也會產生影響。2008年國際金融危機爆發,再度引發了國際社會對于貨幣戰爭、競爭性貶值的擔憂。為此,作為危機后國際經濟政策協調的重要平臺, G20領導人峰會宣言多次強調各國應加強在匯率問題上的協調。如2016年G20杭州領導人峰會宣言即寫入:“我們重申,匯率的過度波動和無序調整會影響經濟金融穩定。我們的有關部門將就外匯市場密切討論溝通。我們重申此前的匯率承諾,包括將避免競爭性貶值和不以競爭性目的來盯住匯率”。而2008年危機以來,中國在恪守這項承諾方面,與G20任何經濟體相比,都不遑多讓。

  同時,這也是IMF成員國需要遵守的一般義務。IMF成立的宗旨之一,就是汲取上個世紀兩次世界大戰期間貨幣戰盛行、世界經濟大蕭條加劇的教訓,維護國際間的匯率秩序。IMF協定中明確規定,成員國應“避免通過操縱匯率或國際貨幣體系來阻止國際收支的有效調整或獲得不公平的競爭優勢”。

  上世紀四十年代建立的是“雙掛鉤”(即美元與黃金掛鉤、各國貨幣與美元掛鉤)的國際貨幣體系——布雷頓森林體系。七十年代布雷頓森林體系解體后,國際貨幣體系進入了固定匯率與浮動匯率并行的時代,每個國家都有權利選擇適合自己的匯率制度。“沒有一種匯率選擇適合所有國家以及一個國家任何時期”是關于最優匯率選擇的國際共識。目前,IMF近一半成員實行不同形式的有管理浮動匯率安排,另外一半實行完全固定或者完全浮動的匯率安排。

  自1994年初匯率并軌以來,中國采取以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度,并不斷提高匯率形成的市場化程度。在最新結束的IMF與中國2019年年度第四條款磋商后更是明確表示,人民幣匯率與中期經濟基本面相符,既沒有明顯高估,也沒有明顯低估。

  堅持匯率由市場決定本我所愿也

  “匯率章節”在總則部分提出:彼此尊重對方的貨幣政策自主權;雙方認識到實行靈活匯率制度在可行情況下能夠起到吸收沖擊的作用;雙方共同的目標是奉行增強經濟基本面,提升透明度并避免不可持續的外部失衡的政策。在匯率慣例部分又提出:雙方將實現并維持市場決定的匯率制度;雙方避免大規模、持續的、單邊的外匯干預,進行競爭性貶值或者錨定特定匯率水平。

  前述共識符合我國一直主張的大國貨幣政策應該國內優先,以國內經濟為主來考慮貨幣政策,關注的重點是如何使中國經濟高質量地發展,同時控制住金融風險。

  至于增加匯率機制靈活性,堅持匯率由市場決定,本身符合人民幣匯率形成機制改革的方向。2019年8月,人民幣兌美元匯率“破7”,盡管不涉及中間價報價機制和匯率浮動區間的調整,但打開了匯率可上可下的彈性空間,是我國匯率市場化改革的繼續深化。日前召開的央行工作會議再次提出,今年要堅持發揮市場在匯率形成中的決定性作用。相反,美方尊重中國的市場匯率制度選擇,也就意味著接受市場條件下人民幣兌美元匯率的有漲有跌,而非只能漲不能跌。

  至于說避免外匯干預,近年來我國匯率市場化改革取得顯著成效,國際收支更趨平衡,央行已基本退出常態化干預。2019年8月,美方對中國提出“匯率操縱國”的指責缺乏事實依據,既不符合IMF的認定,也不符合美國自定的三條量化標準(中國只符合對美貿易順差過大的標準,但不符合外匯干預和經常項目收支平衡狀況的標準)。并且,這違反了美國財政部的認定程序,在2019年上半年度國際匯率政策報告5月底發布不久倉促提出指控,導致通常每年10月發布的下半年度報告不得不被延期發布。所以,美方這種做法飽受詬病,被認為是犯了一個低級的政治錯誤。

  在增加數據透明度方面我國已基本達標

  “匯率章節”的第三部分內容是關于數據透明度,包括:雙方應及時公布相關數據,包括國際儲備、遠期頭寸、國際收支、進出口等數據,雙方同意按時公布IMF第四條款磋商報告,同時繼續參與IMF官方外匯儲備貨幣構成調查。

  這些透明度要求并不會額外增加我國的義務或者負擔。經我國同意,IMF已經開始定期公布與我國第四條款磋商報告,介紹對我國經濟和宏觀經濟政策的全面評估情況。同時,為了提高我國宏觀經濟統計數據的透明度、可靠性和國際可比性,以及推動人民幣加入特別提款權(SDRs)籃子貨幣,2014年起,我國采納了IMF數據公布特殊標準(SDDS),常態化公布宏觀經濟及匯率相關數據,并已經向IMF外匯儲備幣種構成(COFER)數據庫報送數據。

  此次協議中提出公布的數據均是我國已經公布的數據,且有些數據的公布時間還要早于協議中規定的時間。例如,我國季后兩個月公布國際收支初步數據,季后三個月公布國際收支正式數據;每月例行公布貨物和服務貿易數據,并在每月結束一周左右就公布外匯儲備數據。2019年,我國首次公開披露外匯儲備幣種構成(延后5年)和投資收益(滾動10年)情況。

  市場溝通與糾紛解決機制為管控分歧創造了條件

  “匯率章節”的第二部分是關于匯率慣例,其中提出雙方將就外匯市場情況、活動與政策進行溝通協商,并特別指出要就IMF對兩國匯率政策的評估情況進行溝通。第四部分是關于雙方分歧的解決。協議規定,如果雙方在解決匯率問題方面出現分歧,由中國央行和美國財政部在經貿磋商中建立的雙邊評估和爭端解決安排框架下解決;如果不能解決,則請IMF在其職責范圍內協助解決。

  協議這兩部分條款從事前和事后,去政治化地為雙方管控和解決在匯率問題上的分歧提供了明確路線和有效途徑。這有助于雙方增信釋疑,有助于利用IMF權威和中立的立場遏制單邊行徑。

  按照國際法,一國是否存在匯率操縱行為,本就是IMF的管轄。在2019年美方將中國列為“匯率操縱國”不久,8月9日IMF發布與中國第四條款磋商的年度報告,再次確認了中國不存在匯率操縱,并鼓勵中國實行更加靈活的匯率機制,以應對外部環境的新變化。

  最近美方摘掉這個標簽,既有由于中方據理力爭,也是因為這一做法不得人心。取消這一指認,為中美匯率協議的有效執行創造了條件,是一個很好的參考樣本。

  近期人民幣匯率強勢是市場結果

  新年伊始,中國外匯市場一掃上年“破7”的陰霾,人民幣匯率再顯強勢。

  北京時間2020年1月14日,受頭晚美方給中國摘掉“匯率操縱國”標簽的影響,中國境內銀行間外匯市場交易價一度升破6.87比1,當天匯率中間價和下午四點半收盤價(下同)均創下2019年8月初以來的新高。

  截至1月17日,受第四季度經濟數據超預期的影響,人民幣匯率中間價和收盤價進一步升值,較上年末分別累計升值了1.3%和1.6%。同期,中國外匯交易中心口徑的人民幣匯率指數累計升值1.6%。

  如前所述,協議文本中的匯率章節不涉及要求人民幣兌美元匯率升值的內容,新版“廣場協議”只不過是部分市場人士的臆測。近期人民幣匯率強勢,主要受到2019年底以來兩國經貿沖突緩解,以及中國經濟企穩信號漸顯,市場預期持續改善的影響。

  在匯率由市場決定的情況下,經濟基本面因素決定人民幣對外升值還是貶值,而市場情緒波動有可能形成人民幣匯率震蕩走勢。例如,如果未來中美經貿關系出現好的消息,有可能提振市場信心,推動人民幣上漲;反之,則有可能打壓市場情緒,推動人民幣下跌。這就是市場化匯率的正常反映,與匯率操縱或競爭性貶值無關。  

 

    【作者】管濤,武漢大學經濟學博導、董輔礽講座教授

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