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黃群慧:國有經濟布局優化和結構調整的三個原則
2020年01月30日 16:00 來源:《經濟研究》2020年第1期 作者:黃群慧 字號

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    關鍵詞:中共特色社會主義制度;國有經濟布局優化;結構調整       

  《中共中央關于堅持和完善中共特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出,“探索公有制多種實現形式,推進國有經濟布局優化和結構調整,發展混合所有制經濟,增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力,做強做優做大國有資本”。推進國有經濟布局優化和結構調整成為堅持和完善中國特色社會主義基本經濟制度的一項重要任務。我國經濟已經從高速增長轉向高質量發展階段,“十四五”時期乃至未來更長遠,國有經濟布局優化和結構調整既要服務于自身的高質量發展,更為重要的是一定要服務于整個經濟的高質量發展,更加看重促進國有資本更好地實現其功能定位和使命要求的“做優目標”。具體而言,國有經濟布局優化的結構調整應該遵循以下三方面原則。 

  一、國有資本布局優化和結構調整要更好地服務于經濟高質量發展 

  20世紀90年代以來,我國一直在推進國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組,國有經濟布局和結構處于不斷的變化中,總體而言呈現出以下幾個典型化的事實特征。一是2000年以來我國獨立核算的國有法人企業數量呈現“先降后升”的發展趨勢,國有經濟部門資產規模則穩步提高,國有資本總量上擴張明顯。國有工業企業自身規模不斷擴大,相對于私營工業企業而言,以不到私營企業十分之一的數量,資產規模則接近于私營企業資產規模的2倍。總體而言,國有經濟調整較好地實現了“做大”目標。二是雖然從20世紀90年代以來國有經濟布局優化調整目標一直是將國有資本逐漸集中到關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,但是國有資本的行業布局結構演變并未很好地實現這種“做優”國有資本的目標,國有資本在重要行業、關鍵領域和高新產業的凈資產比重大多呈現下降態勢,而諸如房地產和建筑業等高盈利的產業占比則大幅提升。如果說,國有企業一方面要服務于國有資本保值增值的“逐利”要求,另一方面要服務于國有資本需承擔的國家戰略、國計民生的“公益”功能定位要求,則多年國有資本布局結構變化表明,國有經濟布局調整的方向更多地受到“逐利”導向的驅使,而非政府理性布局的“公益”定位驅使。三是國有資本總體上處于產業鏈的上游,在資源型產業、重化工產業國有資本占據主要地位,這種產業鏈條位置在一定程度上保證了國有企業具有一定的資源要素壟斷利潤,也表明國有企業發展更多地是依靠資源要素驅動。 

  歸結上述國有經濟布局優化調整的典型化事實特征可以看出,多年國有經濟發展基本實現了國有資本“做大”的目標,但還沒有很好地實現“做優”國有資本、實現國有資本的“國家使命”功能定位,呈現出“大而不優”的國有經濟格局。這個格局遠遠不能適應我國經濟從高速增長轉向高質量發展的需要,未來國有經濟布局優化與結構調整應該更好地服務于經濟高質量發展的要求。一方面,國有經濟布局“大而不優”是與我國高速增長階段和粗放的經濟增長方式相適應的。與我國快速工業化進程、投資驅動高速增長、粗放的經濟增長方式相適應,一直以來我國國有經濟發展方式以投資驅動的規模擴張為主導。在經濟高速增長的大環境下,企業面臨著眾多的發展機會,模仿型排浪式消費需求和大規模的基礎設施投資需求使得“跨越式發展”成為多數企業追求而且可以實現的發展戰略目標。與民營企業的企業家機會導向驅動的“跨越式”發展方式不同,由于主客觀條件使得國有企業更多地傾向選擇投資驅動的“跨越式”發展方式。另外,國有經濟布局“大而不優”是我國國有經濟布局戰略目標與其微觀基礎激勵不相容的結果。國有資產多級管理體制下,增長型(地方)政府缺乏使國有企業從競爭性行業退出的激勵,同時,分類改革之前全體國有企業的商業化導向也與國有經濟戰略性布局目標不完全一致。另一方面,高速增長階段國有經濟布局“大而不優”帶來了經濟高負債的巨大風險。高速增長階段國有經濟擴張也帶來了一系列問題,集中表現在國有經濟部門的債務問題上。關于我國債務問題的一個共識是,風險主要集中在企業部門和地方政府。其中,企業部門債務主要集中在國有企業,地方政府債務和各種融資平臺公司關系密切。可以說,當前我國的債務問題主要集中在國有企業和國有經濟部門。國有經濟部門債務問題及其引發的經濟風險,也是高速增長階段不可持續、必須轉向高質量發展階段的重要原因。 

  二、國有經濟布局優化和結構調整要更好地服務于國家整體重大戰略 

  按照經濟高質量發展要求,國有經濟功能定位可以更加明確,更好地服務于國家戰略與服務于民生目標,在創新型國家建設,“一帶一路”、制造強國戰略等國家重大戰略中發揮關鍵作用;國有經濟布局可以更為合理,國有資本絕大部分集中于提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全等真正關系到國家安全、國民經濟命脈的關鍵領域以及公益性行業的優勢企業中。這要求將以前分布于產能過剩的重化工領域的國有資本,調整到高端和戰略性新興產業、與國家“一帶一路”建設相關的產業、與完善中心城市服務功能相關的產業等領域中。 

  具體而言,國有經濟布局和結構調整應該注意幾點。第一,更好地發揮國有資本服務于創新型國家戰略功能。國有資本要在技術創新方面發揮前瞻性、戰略性的引導作用。無論是戰略性新興產業,還是高技術制造業,國有資本進入都是期望能夠發揮創新帶動作用。國有企業要將更多的創新資源集中于重大自主創新生態系統的構建,通過整合創新資源引導創新方向,形成創新輻射源,培育具有前瞻性的重大共性技術平臺和尋求突破重大核心技術、前端技術以及戰略性新興產業的先導技術,從而有效發揮國有資本在制造業高質量發展和產業轉型升級中的引領作用。第二,更好地發揮國有資本服務于公共民生功能。在那些國家戰略意義和公共民生服務意義不突出的產業領域,國有資本原則上應該沿著逐步收縮的方向進行調整。同樣是國有資本布局,中央企業和地方企業的國有資本布局的重點是不同的,中央企業國有資本布局重點體現為實現國家戰略意圖和全國性公共服務網絡,而地方企業的國有資本布局重點應該主要體現為地方城市公共服務、城市基礎設施建設等領域。由于地方國資總量要大于中央國資總量,因此未來地方國資的改革具有十分重要的戰略意義,尤其是地方國資平臺公司的改革,對防范我國經濟風險、促進我國經濟健康發展具有重要意義。第三,國有資本要更好地服務于“一帶一路”。“一帶一路”所要求的是國有資本海外布局的調整。這意味著國有企業“走出去”戰略的重點更多地向“一帶一路”沿線國家轉移,針對“一帶一路”沿線國家情況差異尋求技術合作、產能合作、資源合作等。 

  三、國有經濟布局優化和結構調整要更好地服務于改革系統性、整體性、協同性 

  黨的十八大以來,國有經濟布局優化和結構調整工作得到有效推進,國有企業進行了大量的戰略性重組,截至201911月,中央企業進行了2139家企業的重組,中央企業數量從117家減少到95家。通過重組,央企布局結構進一步優化,有利于中央企業做強做優做大國有資本、培育具有全球競爭力的世界一流企業。但是,國有企業戰略性重組,并不是簡單地進行同行業公司的合并,需要更加注重改革的系統性、整體性和協同性,需要協同考慮有利于建設市場公平競爭環境,需要協同考慮有利于解決自然壟斷性行業的壟斷問題,需要協同考慮有利于建立以“管資本”為主的國有資本管理體制、需要協同考慮有利于形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構、需要協同考慮有利于化解產能過剩問題等各方面要求。 

  基于這樣的考慮,在“十四五”時期推進國有經濟布局優化和結構調整時應該注意以下幾方面問題。首先,與供給側結構性改革協同。選擇市場競爭程度相對高、產業集中度較低、產能過剩問題突出的行業,包括資源類行業、鋼鐵、汽車、裝備制造、對外工程承包等領域,進行企業并購重組,從而減少企業數量,擴大企業規模,突破地方或部門勢力造成的市場割據局面,促進形成全國統一市場,有效提高產業集中度、優化產能配置和促進過剩產能消化。需要強調的是,由于這類領域產能過剩突出、經濟效益比較差,所以推進這類產業的并購重組應該是國有資本布局戰略性調整的重點和當務之急。其次,與深化壟斷性改革協同。在具有自然壟斷性的領域,區分自然壟斷的網絡環節和可競爭的非網絡環節性質,根據行業特點整體規劃、分步實施,通過企業重組、可競爭性業務的分拆和強化產業管制等“多管齊下”的政策手段,推動可競爭性市場結構構建和公平競爭制度建設,使壟斷性行業國有經濟成為社會主義市場經濟體制更具活力的組成部分。如果說以前國有經濟戰略性調整將國有資本集中到具有自然壟斷性的行業上,那么“十四五”時期國有經濟戰略性調整則要將國有資本集中到自然壟斷性環節上。第三,與建立以“管資本”為主的管理體制相協同。積極推進“管資本”為主的國有資本管理體制的建設,應通過行政性重組和依托資本市場的并購重組相結合的手段,改建或者新建國有資本投資運營公司,將分散于眾多行業、各個企業的國有資產產權歸為國有資本投資運營公司持有。無論是競爭性行業,還是壟斷性行業,其國有企業并購重組都應該與建立國有資本投資運營公司相結合。對于競爭行業的國有企業的重組,應該通過組建國有資本運營公司的方式推進,重組后的國有企業產權由國有資本運營公司持有;對于壟斷性行業的重組,應該通過改建國有資本投資公司方式推進,重組后的國有企業產權由國有資本投資公司持有。第四,與建立公平競爭市場環境相協同。國有資本布局的戰略性調整,一定要從全國經濟改革一盤棋出發,從整體經濟高質量發展視角考慮,不僅僅是國有資本的自身做強做優做大,一定要考慮到創造公平的競爭環境,給民營經濟發展提供更好的發展空間。從產業組織結構調整看,在基于行業特性推進中央企業的并購重組時,不僅考慮規模經濟和市場集中度,還要考慮產業組織的形態,最終有利于形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構。    

        

【作者】黃群慧,中國社會科學院經濟研究所

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