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論中央與地方關系中的“積極性”與“主動性”原則 基于我國《憲法》第3條第4款的考察
2020年01月20日 10:31 來源:《政治與法律》2019年第3期 作者:鄭毅 字號

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作者簡介:

 

  作者簡介:鄭毅,中央民族大學法學院副教授,法學博士。北京 100081

  內容提要:我國《憲法》第3條第4款中的“主動性”和“積極性”是調整中央與地方關系的基本原則,但對其規范內涵的關注和研究非常不夠。從歷史發展、規范現狀、制度實踐和改革趨勢的綜合考察可知,“積極性”的靜態內涵既包括事權劃分的明確性和規范性,也包括作為隱藏要件的與事權范圍相匹配的財政資源的匹配程度,其動態內涵則體現為針對事權歸屬或財政資源爭議的糾紛解決機制。比較而言,“主動性”更易被忽視,其內涵既在于將“不待外力推動而行動”的一般釋義還原至憲法規范的語境,也能從其與積極性的對比中彰顯,還能從我國五部憲法(文件)對央地關系原則體系結構的不同安排中把握。目前的地方試點、隱性對抗策略、地方聯合體和地方責任弱化等都可視作主動性的實踐,基于“中央統一領導”的前提,并非所有地方主動性實踐都能為《憲法》第3條第4款所認可。

  關 鍵 詞:《憲法》/中央與地方關系原則/積極性/主動性/統一領導/事權  the Constitution/Principles of Relationship Between the Central and Local Governments/Initiative/Activeness/Unified Leadership/Administrative Power

  標題注釋:本文系2017年度國家法治與法學理論研究項目“《立法法》修改后設區的市級立法權實施的理論與實踐問題研究”(項目編號:17SFB3011)的階段性成果,同時受北京市優秀人才培養資助計劃青年骨干個人項目“北京城市治理法治化問題研究”和國家民委中青年英才支持計劃“憲法視野下的新時代民族法制發展與改善研究”資助。

  我國《憲法》第3條第4款將“主動性”和“積極性”明確定性為我國處理中央與地方關系基本原則的實質要素,①但學界卻鮮有著述深入探討該憲法表述的規范內涵,這就直接影響和削弱了該款在中央與地方關系調整實踐中的規范價值。

  一、規范與規范史:“積極性”制度形象的變遷密碼

  (一)霧里看花:“積極性”的文本形象

  我國《憲法》第3條第4款的“積極性”在規范層面究竟所指為何?直接聚焦該問題的研究并不多見,而有限的成果又莫衷一是。如有學者認為,該款的“積極性”不能僅理解為是推動經濟發展和提高效率的積極性,還應包括推動社會發展和實現公平正義的積極性;②另有學者提出促進社會經濟發展、穩定社會政治秩序和發展文化教育事業的三元結構;③還有學者認為地方積極性、自主性和創造性就是“允許并鼓勵地方政府自主創新、先行先試,允許地方做中央或國家法律法規不禁止做的事情,中央(領導人及部門負責人)深入實際,調查研究,總結經驗,并向全國推廣。同時允許地方犯錯誤,寬容創新失敗,及時幫助總結教訓,糾正錯誤”。④前述理解要么將積極性、自主性和創造性(與我國《憲法》第3條第4款的表述有出入)混為一談,要么只是對積極性的泛泛說明,而非對內涵結構的解釋與呈現,更遑論能否經得起周延性標準的考問。

  筆者認為,破題的關鍵在于回歸“積極性”的本源及其在央地關系場域中的制度形象。正如有學者指出的,“積極性”作為開放的不確定條款,不能僅以一般解釋方法進行釋義,還須依價值判斷對其進行具體化,而為防止價值判斷的肆意性則既應結合相關的具體條款,也要考慮社會情事等客觀因素。⑤

  《現代漢語詞典》對“積極”一詞解釋為:“肯定的,正面的,有利于發展的(多指抽象層面);進取的,熱心的。”⑥顯然后一種含義更契合本文論域。如此,需要追問的是:特定層級的地方得以“進取的、熱心的”心態行使相關職權的基礎又何在?所謂“熱心的”,其前提在于“熱心”的范圍只能是該層級“力所能及”之畛域,而所謂“進取的”,其前提則在于該地方確有將特定主觀意圖付諸實踐之能力。在現行體制下,“力所能及”之畛域顯然屬于該地方事權之范疇,而“付諸實踐之能力”在現實中則更多體現為該地方所掌握財政資源的充沛程度。

  綜上所述,“積極性”的內涵至少包括但不限于如下三點:一是事權范圍的規范明確性;二是對與事權范圍相匹配的財政資源的掌控;三是個別事權歸屬或財政資源爭議的糾紛解決機制。

  (二)一個抑或兩個:“積極性”的中央與地方關系之維

  在我國中央與地方關系的話語體系中,“兩個積極性”乃常見的習慣表述。2013年,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率,建立現代財政制度,發揮中央和地方兩個積極性。”然而,我國《憲法》第3條第4款實際上僅認可“地方的積極性”表述,“中央的積極性”缺乏明確的規范依據。對此應作何解?首先應從“兩個積極性”的提法溯源開始。

  雖然早在根據地時期中國共產黨就建立了“統一領導、分級管理”的制度雛形,⑦但一般認為我國關于“中央和地方兩個積極性”的提法源于1956年毛澤東著名的《論十大關系》一文:“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾,目前要注意的是,應當在鞏固中央統一領導的前提下,擴大一點地方的權力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情。這對于我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大,人口這樣多,情況這樣復雜,有中央和地方兩個積極性,比只有一個積極性好得多。”⑧實際上,中央對于相關問題的認識早在1949年《共同綱領》中即初現端倪,其第16條規定:“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分,應按照各項事務的性質,由中央人民政府委員會以法令加以規定,使之既利于國家統一,又利于因地制宜。”其中雖無“積極性”的表述,但邏輯上實已暗含其中:“利于國家統一”面向中央,“利于因地制宜”面向地方,央地積極性內涵各有側重。為迅速恢復國家經濟,1950年起開始建立以集中統一為基礎的財經管理體制,當時黨內領導層即對“統一管理以后發揮地方積極性”的問題存在清醒認識。⑨正如費正清在《劍橋中華人民共和國史(1949-1965)》中指出的:“由于缺乏經驗的政府機構剛剛立穩,只有初步的計劃和統計能力,大部分事情必須交由大區去做。此外,由于地區間的情況和問題大不相同,中央的領導人對需要多么大的大區權力心中無數,于是容許相當程度的地方實驗。”⑩然而頗有些出乎意料的是,“五四憲法”不僅沒有將“國家統一”和“因地制宜”進一步規范化為“積極性”的提法,甚至都沒有延續《共同綱領》對央地關系處理的基本原則的規定,這是由當時強調中央集權的指導思想所決定的(11)——1954年6月11日舉行的憲法起草委員會第七次全體會議上毛澤東即指出:“我們是中央集權,不是地方分權。一切法律都要由中央來制定,地方不能制定法律。中央可以改變地方的決定;下級要服從上級,地方要服從中央。”(12)“五四憲法”頒布兩年后,毛澤東雖然在《論十大關系》中明確提出了“兩個積極性”的問題,但這里的“中央與地方關系”其實被更多地限定在經濟層面甚至企業隸屬關系的層面上(13)——“中央要發展工業,地方也要發展工業。就是中央直屬的工業,也還是要靠地方協助。至于農業和商業,更需要依靠地方。總之,要發展社會主義建設,就必須發揮地方的積極性。中央要鞏固,就要注意地方的利益。”(14)另外,該文成文較早,雖曾于1965年12月和1975年7月形成了兩個版本的整理稿,但毛澤東均不同意公開發表,只同意發黨內討論征求意見,直到他逝世后的1976年12月才首次在《人民日報》公開發表。(15)其主要原因就在于毛澤東本人對《論十大關系》的判斷并未完全“拿得準”:“《論十大關系》究竟對不對?至少還要看五年。”(16)

  自1958年開始,中央開始大量下放權力,甚至“在十幾天的時間內絕大部分中央企業事業單位下放給地方”。(17)1966年3月毛澤東明確指出:“中央還是虛君共和好,只管大政方針、政策、計劃。中央叫計劃制造工廠,只管虛、不管實,也管點實,少管一點實。”(18)1970年9月,黨的九屆二中全會基本通過的《憲法》草案第23條由此提出的“在國家統一計劃下充分發揮地方各級的積極性”,乃是憲法性文件第一次在央地關系層面提及“積極性”的表述,且從該表述所置身的規范語境來看,似乎也不再局限于經濟領域。同年12月,毛澤東會見斯諾時曾對此解釋道:“就是要有兩個積極性,中央的積極性和地方的積極性,讓地方自己去搞,中央不要包辦。統統抓在中央手里不行啊,管不了那么多啊!要學你們美國的辦法,分到五十個州去。”(19)

  然而隨著下放權力的弊端不斷顯現,“七五憲法”在一定程度上撥亂反正,其第10條明確規定了“充分發揮中央和地方兩個積極性”。這樣,不僅作為央地關系處理原則的積極性問題首次入憲,且中央的積極性問題也被給予了一定重視——“擴大地方權力當然要適度,應以不影響國家必要的集中統一為前提,而不能走到地區分割半分割的狀態去”(20)——這其實也從側面暗示了“中央的積極性”的核心內涵之一,即“國家的集中和統一”。

  “七八憲法”在承認前述判斷的基礎上又作了進一步發展,其第11條第2款“在中央統一領導下充分發揮中央和地方兩個積極性的方針”的規定蘊含三重信息:一是中央積極性和地方積極性依然處于同一位階,這是對“七五憲法”的重申;二是所謂的“兩個積極性”所置身的具體場域并非今天意義上的中央與地方職權劃分,而僅聚焦“發展國民經濟”,這與“七五憲法”“促進社會主義經濟發展”的限定異曲同工;三是既然“中央統一領導”是“發揮中央積極性”的前提,則兩者之間競合或包含的關系在邏輯上難以成立,這又與“七五憲法”將中央統一領導直接作為中央積極性核心內容的立場存在本質差異。可見,雖然在現行憲法實施之前,地方積極性問題主要置身于經濟語境,但這并不影響“中央不應過多干涉不該干涉的地方之事”早就作為隱含的制度價值粉墨登場。

  我國現行憲法首次明確提出在“中央和地方國家機構職權的劃分”層面的積極性問題。從具體意圖來看,對這一規范表述的詮釋主要應明確立法機關對其“實際預期”(actual expectation)和“計劃運用”(planned application)的具體設想。(21)

  第一,中央與地方的積極性問題從傳統的經濟領域轉向更為宏觀的國家職權劃分領域。這源于1982年修憲時對中央與地方職權配置問題的空前關注。1980年10月7日,憲法修改委員會秘書處確定了憲法修改的九類重點題目,第四類即“在憲法中如何正確規定中央與地方關系”,尤其是“如何明確劃分中央與地方的權限”。(22)1981年1月第一批外地專家學者座談會上,吳家麟教授亦明確提出:“關于中央集權和地方分權,這個問題我們應慎重考慮。我們過去的問題是過分集中,但又要看到放棄集中也不行。”(23)可見,當時無論是立法機關還是專家學者,已對權力配置方面的央地關系問題應予關注達成共識。

  第二,從立法機關修憲的原初意圖來看,除從經濟拓展至權力配置的領域變更之外,“七八憲法”“中央與地方兩個積極性”提法的邏輯仍應延續。彭真在1982年4月22日下午召開的第五屆全國人大常委會第二十三次會議上所作的《關于中華人民共和國憲法草案的說明》即指出:“草案根據發揮中央和地方兩個積極性的原則,規定中央和地方適當分權,在中央統一領導下,加強了地方的職權,肯定了省、***、直轄市人大和它的常委會有權制定和頒布地方性法規。”(24)既如此,為何現行我國《憲法》第3條第4款未明確提及“中央的積極性”呢?這或許是由于在修憲過程中,鑒于當時舉國上下對權力高度集中所帶來的一系列弊端的深刻反思,普遍認為特別突出“地方的積極性”更有利于撥亂反正,這也解釋了1980年10月7日憲法修改委員會秘書處確定的憲法修改的九類重點題目中實際將“如何擴大地方的權限”作為“在憲法中正確規定央地關系”核心議題的原因。(25)

  第三,既然“中央的積極性”在邏輯上存在但卻未明確提出,那么我國《憲法》第3條第4款中“遵循中央統一領導”的表述可否被視作“中央的積極性”的當然內涵呢?學界既有成果多傾向于肯定的回答,(26)但筆者以為不然。1982年2月的《中華人民共和國憲法修改草案(討論稿)》中,該款的表述其實為:“中央和地方國家機關職權的劃分,遵循既有利于中央的統一領導,又能充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”其中“既…又…”的句式表明“中央統一領導”和“發揮地方的主動、積極性”乃并列關系,故“中央統一領導”確有可能引申為“中央的積極性”。然而在1982年3月10日舉行的憲法修改委員會分組討論上,孫起孟卻指出這種提法“不確切”,因為“‘職權’不同于‘權力’,特別是不應把中央統一領導與發揮地方主動性、積極性并提。考慮到國家很大,社會主義還在摸索前進,憲法修訂后,還有臺灣、香港、澳門問題,國境線很長,國際斗爭復雜等,尤應強調中央的統一領導”,即該款的這種表述“沒有突出以中央統一領導為主的精神,而是把兩者并列起來”。(27)榮毅仁則在此意見基礎上進一步完善了修改方案,最終形成了現行《憲法》的第3條第4款的表達模式。(28)由此可見,一方面,“中央的統一領導”是作為積極性的邏輯前提出場的,兩者的本質區別在于,不論是立場還是路徑,積極性的發揮在實踐中具有一定的彈性空間,而“中央的統一領導”沒有任何增減或形塑的余地,因為“中央與地方關系的關鍵,不在于誰在控制資源,而是誰在控制規制權”;(29)另一方面,雖然恩格斯堅信“集權是國家的本質,是國家的生命基礎”,(30)但中央積極性并不必然表現出對事無巨細的“統一領導”的一味追求——既然中央積極性在本質上源于對國家整體利益的通盤考量,倘若適當放權所激發的地方積極性有利于國家整體利益,那么這種與“統一領導”存在形式沖突的放權又何嘗不是中央積極性的應然組成部分?即“建立相對靈活的國家治理架構,從而達到在整體利益上中央與地方權力達到平衡”。(31)此外,有學者區分了我國《憲法》文本中存在“領導”與“領導和管理”兩種表述(如第89條),(321)這是非常重要的視角,但筆者不贊同將其視為對中央絕對專屬事項和相對專屬事項的區分,而應看作對我國《憲法》第3條第4款的制度回應:“領導”對應“中央統一領導”,具有前提性與宏觀性;“領導和管理”則聚焦具體的中央事權畛域問題,對應“中央積極性”的制度隱喻。

  當然,“中央的積極性”也并非不能從憲法文本上加以體認。由于中央實質代表了整個國家的根本利益,因此中央積極性的價值意義本質上就指向國家發展的根本任務,我國《憲法》序言第七段將其闡述為:“堅持人民民主專政,堅持社會主義道路,堅持改革開放,不斷完善社會主義的各項制度,發展社會主義市場經濟,發展社會主義民主,健全社會主義法治,貫徹新發展理念,自力更生,艱苦奮斗,逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化,推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展,把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興。”由此,中央積極性的內涵可從如下兩個角度解構。第一,為實現前述目標所必須掌握的中央事權和與之相匹配的事權執行要素(如財政資源),以及對全國范圍內各級各類事權配置與調整的主導地位。如作為分稅制的改革背景,1988年開始實行的財政大包干確立了地方利益的主動地位、增強了地方政府的財政權力,但同時卻導致中央財政收支難以平衡、財政赤字居高不下、央企收入流失嚴重,最終導致中央財政的宏觀調控能力嚴重弱化。(33)分稅制的實施,恰恰是由中央動議并主導完成的以央地財政資源優化和重構進而倒逼事權結構完善的改革,意在通過糾偏過當的地方積極性以實現對中央積極性的維護。第二,具體到央地事權劃分的語境中,宏觀的“中央積極性”又可被邏輯解構為成百上千應當“充分發揮”的“地方積極性”,其含義包括兩個方面:一是強調中央積極性本質上源于各地方積極性的有機整合,這也為我國《憲法》第3條第4款未在形式上明確提出中央積極性的處理方式提供了另一種解釋進路;二是暗示對“積極性”內涵的理解在某種程度上可以以“地方積極性”的制度映射作為抓手,即前述事權劃分的明確性、對與事權范圍相匹配的財政資源的掌控和作為補充均衡機制的央地事權劃分糾紛解決制度等。

  綜上所述,中央積極性和地方積極性兩個核心概念的“最大公約數”,集中體現為事權劃分的明確與規范以及財力的科學匹配與相應保障。

作者簡介

姓名:鄭毅 工作單位:中央民族大學法學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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